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n. 3 MAGGIO-GIUGNO 2008

Sommario

EDITORIALE
Fisco a misura di famiglia: una questione di giustizia
la DIREZIONE

SERVIZI
Perché e come realizzare l’equità
PIERPAOLO DONATI

Sussidiarietà e politiche familiari
FRANCESCO BELLETTI

Calcolare il costo dei figli
MARTINA MENON e FEDERICO PERALI

Un confronto europeo
PIETRO BOFFI

L’iniquità a livello locale
ROBERTO BOLZONARO

DOSSIER
Il futuro demografico dell’Europa
LORENZA REBUZZINI

RUBRICHE
SOCIETÀ
Se il fisco non pensa al futuro
BEPPE DEL COLLE

RICERCA
A servizio della genitorialità
FABIO DEGANI

RICERCA
Depressione e pensieri automatici
GABRIELLE COPPOLA e ALESSANDRO FORTE

CONSULENZA
Una coppia squilibrata
MAURIZIO STUPIGGIA

POLITICHE
Uno sguardo oltre l’Italia
DANIELE NARDI

EDUCAZIONE
La cultura del fare condiviso
ROSSANA OTTOLENGHI

MINORI
Interventi per ridurre il disagio
MICHELA GELATI

BIOETICA
Un commovente dialogo "cellulare"
ALESSANDRA TURCHETTI

PASTORALE
Accendi la tua Mensa!
PIETRO BOFFI

COMUNICAZIONE
Cercare la verità per condividerla
BENEDETTO XVI

COMUNICAZIONE
Chi ci educa ai media?
LUCIO D’ABBICCO, MICHELE AGLIERI, GIULIO TOSONE, MARCO DERIU

NARRATIVA / SAGGISTICA / RIVISTE

CISF / MONDO

 

 FISCO E FAMIGLIE

Perché e come realizzare l’equità

di Pierpaolo Donati
(professore ordinario di Sociologia presso la Facoltà di Scienze politiche, Università di Bologna)
 

Il problema non è fare della beneficenza, dare sconti e agevolazioni alle famiglie, in particolare numerose, ma è realizzare la giustizia sociale nei confronti di chi, con il proprio reddito individuale, deve mantenere dei figli oltre che, eventualmente, un coniuge che non lavori.
  

Il tema dell’equità fiscale verso la famiglia riguarda il fatto che essa sostiene i costi della riproduzione della popolazione, ossia del ricambio fra le generazioni, e dovrebbe essere riconosciuta in questo suo rilevante ruolo sociale. Lo Stato italiano, invece, non solo non le riconosce adeguatamente questo ruolo, ma penalizza la famiglia che ha figli, e la penalizza quanti più figli ha.

In breve, siamo in una situazione paradossale, da vero suicidio sociale e demografico dell’intero Paese, come hanno documentato i Rapporti del Cisf lungo un ventennio, e in particolare il Secondo Rapporto del 1991 sulla equità intergenerazionale(1). Personalmente ho riportato al Parlamento questa assurda situazione del Paese, nell’audizione della Commissione Affari sociali della Camera nel 2008, facendo osservare che il Rapporto del Cisf ha individuato il problema e proposto soluzioni ben quindici anni prima, e che la situazione si è aggravata nell’inerzia e incompetenza della classe politica che ha governato il Paese negli ultimi lustri.

È inutile stracciarsi le vesti perché il Paese va alla deriva quando nulla è stato fatto per rendere giustizia alla famiglia, soprattutto da quando, con i Governi degli anni 1980, si è iniziato a tagliare le misure universalistiche degli assegni familiari.

Negli ultimi tempi, molti sono venuti riconoscendo che esistono enormi problemi derivanti dalla bassa natalità e dallo spappolamento delle famiglie indotti da un sistema fiscale che premia il non avere figli e la frammentazione degli individui. Ma siamo ben lontani ancora dall’aver messo a fuoco quale sia il problema di fondo e soprattutto quali soluzioni adottare. Vediamo di fare un po’ di chiarezza.

Il problema non è quello di incentivare ideologicamente o politicamente le nascite, ma di permettere alle coppie di avere i figli che desiderano. Il problema non è quello di fare della beneficenza, di dare sconti e agevolazioni alle famiglie, in particolare a quelle numerose (la Family Card!!), ma è quello di realizzare la giustizia sociale nei confronti di chi, con il proprio reddito individuale, deve mantenere una famiglia, cioè dei figli oltre che, eventualmente, un coniuge che non lavori. Esiste uno spartiacque decisivo: c’è chi pensa di valorizzare la famiglia per scopi "politici" strumentali (aumentare le nascite, combattere la povertà, ecc.) e chi invece ritiene che la famiglia meriti semplicemente l’equità e la giustizia sociale che le sono dovute per ragioni etiche e sociali che stanno peraltro scritte nella nostra Costituzione repubblicana (art. 29, 30, 31).

Su ciò sono stati scritti moltissimi rapporti e documenti che non è possibile richiamare in questa sede. Uno solo voglio menzionare: il volume in cui vari autori (da Marco Martini a Stefano Zamagni al sottoscritto)[2] hanno messo a fuoco il problema già vari anni fa.

Vignetta.

Vengo al punto. Perché dovremmo perseguire l’equità fiscale verso la famiglia? La ragione centrale sta nel fatto che esiste oggi una struttura istituzionale perversa: tra lo Stato e le famiglie operano dei meccanismi sistemici (normativamente prescritti) di "sussidiarietà alla rovescia", per cui sono le famiglie a sussidiare le deficienze dello Stato anziché essere lo Stato a sussidiare le funzioni sociali della famiglia. Lo testimonia quel conto che l’Inps dovrebbe restituire alle famiglie e che invece va a ripianare i deficit delle altre casse previdenziali (si tratta di miliardi di euro, non di briciole, che il Governo Prodi non ha voluto ridare alle famiglie).

Il primo ministro delle politiche familiari che abbiamo avuto nella storia repubblicana, Rosy Bindi, si è rifiutato di prendere atto proprio di questa relazione strutturale perversa: e invece che cercare di porvi rimedio, si è orientato (peraltro senza riuscirci) ad aggirare il problema proponendo una "dote fiscale ai figli". Di che cosa si tratta? Si tratta dell’idea di dare ai figli che nascono un certo ammontare di denaro (si parla di 2.500 euro all’anno), di cui solo una parte spendibili da parte dei genitori per motivi legati al mantenimento dei figli, in modo che i figli, arrivati a 18 anni, possano avere un "gruzzolo" per studiare o impiantare un’attività economica.

L’idea della "dote fiscale" è fuorviante e potenzialmente negativa, oltre che poco o nulla efficace, per i seguenti motivi. Innanzitutto, si tratta di una presa in giro perché la cosiddetta dote fiscale assorbirebbe tutte le altre provvidenze per i figli (assegni al nucleo familiare, detrazioni, altri trasferimenti), e dunque sarebbe in buona misura solo una partita di giro (mentre viene propagandata come una nuova, grande misura di sostegno ai figli). Secondo: verrebbe data ai figli uti singuli indipendentemente dalla struttura familiare (anche se non indipendentemente dal reddito familiare, dato che questa linea politica, attenta più ai problemi della povertà che della famiglia, sceglie lo slogan del cosiddetto universalismo selettivo, un ossimoro, in base al quale le provvidenze si danno solo alle fasce di reddito più basse, che è un’altra presa in giro per la famiglia come tale).

Terzo: alimenterebbe così un approccio individualistico, anziché di tipo familiare. Quarto: non dice come dovrebbe essere controllata l’utilizzazione di quella parte della dote fiscale che i genitori potrebbero spendere nell’interesse dei figli (un tale controllo è, con tutta evidenza, impraticabile).

La dote fiscale

La misura della dote fiscale ai figli ha dei limiti intrinseci che la rendono ben poco auspicabile: si tratta di una partita di giro che verrebbe data agli individui-bambini senza riflettere su come questa misura inciderà sulle relazioni familiari dei figli. In breve, si tratta di una misura che può aiutare materialmente la gente ad arrivare alla fine del mese, ma non aiuta a "fare famiglia", anzi, potrebbe anche essere un incentivo all’ulteriore frammentazione della famiglia.

Il punto essenziale è che anche il cosiddetto Ministero della Famiglia non sembra avere fatto un ragionamento nell’ottica della famiglia, ma degli individui. La dote fiscale ai figli non modificherebbe comunque la stortura istituzionale, strutturale, della sussidiarietà rovesciata che abbiamo in Italia. La realtà è che si tratta di una misura proposta per aumentare l’assistenza alle famiglie (sottinteso: quelle povere), ed è quindi una misura contro la povertà, non una misura di equità fiscale per le famiglie.

Dobbiamo dunque ripensare completamente il tema dell’equità fiscale verso la famiglia, che è un tema complesso non solo in ragione dei criteri costituzionali che deve rispettare, e non solo a motivo della distribuzione della spesa sociale italiana sbilanciata sul lato assistenziale, ma anche perché non può essere raggiunta con una sola misura. Essa richiede l’adozione di una pluralità di misure che debbono essere composte fra loro.

Configurare l’equità fiscale per le famiglie è un compito urgente, che però deve essere affrontato in maniera graduale, stanti i vincoli di bilancio e la configurazione della spesa sociale dello Stato italiano, fino a ottenere un sistema ottimale dal punto di vista equitativo. Le proposte che io trovo più ragionevoli prospettano tre fasi progressive di misure(3).

L’equità generale

A brevissimo termine (entro 1 anno), l’equità fiscale viene affrontata migliorando le misure riguardanti gli assegni al nucleo familiare e detrazioni fiscali (cui vanno ad aggiungersi altre integrazioni di reddito per le situazioni specifiche). Tale misura potrebbe avere uno sviluppo a breve termine nell’unificazione dei trasferimenti monetari per la cura dei figli in un assegno unico. A breve termine (entro 2-3 anni), potrebbe essere introdotto il regime delle Deduzioni familiari corrette (Dfc) e, a medio termine (entro 5 anni), il sistema del Quoziente familiare pesato (Qfp) che evita la redistribuzione verso l’alto o comunque un trattamento di favore delle famiglie con più alto reddito. Si tratta di una decisione in parte politica e in parte tecnica.

Assegni e detrazioni

Gli assegni al nucleo familiare per i dipendenti e i parasubordinati vengono aumentati e riformati attuando una regolare progressività in modo da eliminare gli attuali scalini che determinano drastiche riduzioni dell’assegno anche per un piccolo aumento della retribuzione (le cosiddette "trappole della povertà"). Nei nuclei in cui vi siano minimo tre figli, gli assegni vengono erogati anche ai figli di età compresa tra 18 e 21 anni qualora studenti o apprendisti.

Viene estesa l’area dei beneficiari degli assegni al nucleo familiare elevando il tetto di reddito fino al quale si percepiscono gli assegni.

Cambiando aliquote di imposta e scaglioni di reddito, devono crescere i risparmi di imposta (si verificano detrazioni, cioè abbassamento delle imposte, sia per produzione del reddito che per carichi di famiglia) e devono aumentare anche gli assegni familiari, che vengono estesi anche alle famiglie con redditi medio-alti.

Il risultato di queste tre operazioni messe insieme (scaglioni, riduzioni di imposta, assegni) è finalizzato a fare crescere il reddito disponibile per i redditi medi e i redditi bassi, recuperando risorse per sostenere i bilanci delle famiglie, specie con figli.

Cambiando le aliquote Irpef si attua una maggiore equità grazie a un ritorno graduale al principio di progressività dell’imposizione.

Le detrazioni di imposta per lavoro, pensione e famiglia per i redditi medi e bassi devono abbattere in modo consistente il prelievo finale del fisco rispetto a quanto è sempre accaduto in precedenza. La detrazione deve inoltre essere aumentata per ogni figlio portatore di handicap e, nel caso di contribuenti con più di tre figli a carico, per ciascun figlio a partire dal primo.

Viene resa stabile la detrazione per le spese documentate sostenute dai genitori per il pagamento delle rette relative alla frequenza di asili nido, elevando l’importo complessivo per ogni figlio.

Viene aumentata al 20% la detrazione per le spese sostenute per gli addetti all’assistenza personale nei casi di non autosufficienza nel compimento degli atti della vita quotidiana, innalzando anche il tetto di reddito complessivo, che non deve superare una certa soglia (supponiamo 45.000 euro). La detrazione relativa al canone di locazione corrisposto per l’alloggio degli studenti universitari fuori sede viene elevata al 20%.

Il sistema degli assegni potrebbe avere anche un suo sviluppo nell’unificazione dei trasferimenti monetari alle famiglie per la cura dei figli in un assegno unico.

Ma altre possibilità sono rappresentate da ulteriori misure di cui si tratta di seguito, partendo dall’osservazione che il sistema degli assegni e detrazioni familiari non assicura un livello ottimale nell’effettivo raggiungimento dell’equità fiscale amica della famiglia.

Infatti, l’adeguamento degli assegni familiari ai bisogni effettivi delle famiglie ha sempre un carattere contingente e le detrazioni a scalare in base al reddito e con un tetto massimo oltre il quale tutto si annulla non rappresenta una tutela adeguata delle famiglie, specie quelle con due figli o più. Ha un effetto moltiplicatore della progressività e porta rapidamente al di fuori di ogni agevolazione le famiglie con redditi medio-bassi, in particolare quelle monoreddito. I suddetti difetti di equità verso le famiglie possono essere superati adottando il sistema delle deduzioni.

Vignetta.

Deduzioni familiari

La misura è semplice: si tratta di introdurre una deduzione sul reddito imponibile (che potrebbe essere pari a una cifra intorno ai 6-8 mila euro all’anno per ogni figlio a carico). La deduzione è generale, senza preclusioni di categoria, e può fissare un tetto di reddito massimo che sia sufficientemente elevato. Non annulla la progressività dell’imposizione fiscale, ma anzi assicura una maggiore equità tra famiglie con redditi analoghi e differenti carichi familiari.

Il sistema deve essere corretto per non sfavorire le famiglie con redditi medio-bassi che non potrebbero usufruire delle deduzioni. La correzione avviene introducendo il concetto di "tassa negativa sul reddito", cioè del trasferimento monetario diretto dal fisco al cittadino della parte di deduzione non godibile perché eccedente il carico imponibile. In tal modo, le famiglie che stanno intorno o sotto la soglia di povertà verrebbero grandemente aiutate, e in maniera giusta, stabile e non provvisoria (come nel caso dei bonus una tantum o di trasferimenti monetari soggetti alle contingenze della spesa pubblica) a non cadere nell’area della povertà.

Il criterio che giustifica l’adozione di tale misura è quello di una "sussidiarietà effettiva", rovesciando la dinamica degli ultimi decenni che ha visto crescere una "sussidiarietà alla rovescia" in forza della quale le famiglie hanno sussidiato lo Stato anziché viceversa.

Il principio delle Dfc è quello secondo cui lo Stato lascia alle famiglie, oppure versa per le famiglie più povere, le risorse che sono loro necessarie per crescere i figli. Evita che queste famiglie scendano sotto la soglia della povertà nel caso in cui scelgano di avere più di due figli e accresce la loro libertà di scelta nell’accesso ai servizi di istruzione e welfare. I costi dell’operazione possono essere coperti riordinando il sistema dell’imposizione fiscale e concentrando risorse eccessivamente disperse.

Quoziente familiare pesato

Lo strumento che maggiormente realizza l’equità fiscale generale per le famiglie è il Quoziente familiare (Qf sul modello francese), in quanto adegua l’imposizione fiscale al numero dei componenti e alle loro caratteristiche (età e condizioni fisiche).

Il Quoziente familiare sostituisce le detrazioni per carichi familiari e consiste nel sommare i redditi dei coniugi e dividere il risultato per il numero dei membri del nucleo familiare, pesati in modo diverso a seconda dell’età e delle condizioni fisiche; al reddito procapite così ottenuto, si applica l’imposta e, per ottenere l’importo complessivo, si rimoltiplica per il denominatore del quoziente. Il Quoziente familiare è un indice di equità familiare perché ridistribuisce il reddito in senso orizzontale tra le famiglie che hanno maggiori carichi (numero di figli, anziani a carico) e quelli che ne hanno di meno a parità di reddito.

Tuttavia, come nel caso delle deduzioni, se adottato in maniera semplicistica, ha effetti negativi in termini di redistribuzione del reddito dagli strati sociali più bassi a quelli più alti. Pertanto deve essere corretto "pesando" il quoziente al fine di essere equitativo verso le famiglie con redditi più bassi.

La correzione, e cioè il Quoziente familiare pesato (Qfp), avviene adottando una metodologia che eviti gli effetti perversi sulla redistribuzione verticale dei redditi dal basso verso l’alto.

Ma l’equità fiscale si favorisce anche incentivando nuovi interventi affinché siano adottati sistemi di imposizione tributaria locale e sistemi di tariffazione locale family friendly.

Tributi e tariffe locali

In generale, in molti Comuni sono previsti sconti, riduzioni ed esenzioni per le diverse utenze e i vari servizi, ma attuati secondo criteri eminentemente assistenziali, privilegiando gli incapienti, gli anziani, i portatori di handicap. Nell’ambito dei servizi integrativi scolastici in senso ampio (rette, mense, trasporti), spesso il numero dei figli entro una particolare fascia di età diventa un ulteriore criterio per la concessione di sconti, riduzioni, esoneri. Non rari sono i casi in cui la soglia di reddito diventa la condizione prima, dopo la quale si adottano gli altri due criteri. Permane comunque una logica risarcitoria, in virtù della quale spesso alcune riduzioni sono date indipendentemente dal reddito (è il caso degli anziani e dei portatori di handicap) e una assistenziale, in virtù della quale è necessaria la prova dei mezzi per ottenere esenzioni, sconti e riduzioni.

Si tratta di prevedere accordi affinché gli enti locali adottino imposte sugli immobili (Ici), tasse per lo smaltimento dei rifiuti (Tarsu), tariffe per utenze urbane (energia elettrica, acqua e gas, telefono), servizi urbani (trasporti) e altre tariffe (per servizi integrativi scolastici), che siano equitative verso la famiglia. A tale proposito si propone di introdurre un sistema di imposizione e di tariffazione che utilizzi un indice di equità familiare che tiene conto del numero dei componenti della famiglia, ponderato in base al rapporto percettori di reddito e membri a carico. Il principio è analogo a quello che ispira il Quoziente familiare pesato.

Alle Regioni e agli enti locali spetta il compito di stabilire i criteri e le procedure dettagliate per poter usufruire dei benefici di riduzione dei tributi locali e dei costi dei servizi urbani.

Per rendere più efficiente la gestione dei trasferimenti di reddito alle famiglie su base locale, si dovrebbe prevedere l’istituzione in tutte le Regioni e Province autonome di un ente (Cassa per le allocazioni familiari) a cui affidare i compiti di definizione delle misure locali (parametri comunali), gestire gli aspetti amministrativi e contabili, affidare il monitoraggio relativo alla Valutazione di impatto familiare.

Il problema di valutare l’impatto delle politiche sociali sulle famiglie è noto da tempo. Si tratta semplicemente di questo: quando una qualsiasi istituzione pubblica (ma anche una organizzazione privata) decide delle misure (economiche, sociali, ecc.) che si suppone siano prese per il benessere della popolazione interessata, noi non sappiamo che impatto avranno in termini di effetti sulle famiglie. Di fatto, molte leggi che riguardano sia il prelievo (fiscale, tariffario, tributario in generale) sia la concessione di benefici di welfare possono avere un impatto di ridistribuzione delle risorse positivo per alcuni e negativo per altri. La famiglia è il soggetto più delicato perché le misure di prelievo, ridistribuzione e distribuzione delle risorse quasi mai tengono conto del fatto che gli individui non sono tutti uguali, ma sono diversi in ragione del fatto che alcuni vivono da soli o non hanno altre persone a carico, mentre altri hanno una o più persone (i figli soprattutto, ma anche anziani, disabili, ecc.) a loro carico. In Italia questa attenzione alla famiglia è quasi totalmente assente, con la conseguenza che molte misure hanno effetti perversi sulla famiglia. In sostanza, chi fa famiglia "paga" molto di più di chi non fa famiglia. Di qui la necessità di introdurre degli strumenti che consentano di calcolare l’impatto di una misura (per esempio le tasse, le tariffe delle utenze urbane, le imposte locali sulla casa, ecc.) in modo da non penalizzare chi ha una famiglia più onerosa di altri.

Non si tratta di "privilegiare" nessuno, neanche la famiglia rispetto ad altre forme di convivenza, ma si tratta invece di fare semplicemente giustizia sociale, in quanto le persone debbono essere trattate in modo equo rispetto a quanto debbono dare alla collettività, e ricevere da essa, in rapporto ai compiti di solidarietà che hanno verso le persone che in qualche modo dipendono da loro e a cui danno sostegno nella vita familiare quotidiana.

Fare questa valutazione non è facile, ma è possibile. Tempo fa io stesso ho proposto un indice di equità familiare, che dovrebbe essere introdotto (ed è facile farlo) nei trattamenti fiscali e di welfare delle famiglie(4). L’ideale sarebbe una riforma del sistema di prelievo generale che preveda che la famiglia diventi un soggetto tributario. L’ostacolo maggiore che io vedo a questo obiettivo non sta tanto nel fatto che, secondo alcuni, la Costituzione non lo prevede, ma nel fatto che deve esservi certezza giuridica nel definire la famiglia. Tuttavia anche questo ostacolo potrebbe essere superato, se veramente avessimo l’intenzione di fare una autentica politica familiare, e non una politica che a parole dice di tutelare la famiglia, mentre di fatto è una politica rivolta agli individui e fatta per gli individui (i bambini, le donne, gli anziani), la qual cosa provoca la frammentazione e la debolezza delle famiglie. Le conseguenze in termini di iniquità e di pesi che gravano sulle famiglie le conosciamo tutti. Ma molti, troppi, si lamentano senza capire da dove provengono.

Revisione dell’Isee

L’Isee è uno strumento essenziale nella lotta alla povertà e a fini di equa distribuzione degli interventi per fasce sociali. La sua utilizzazione è necessaria quando si tratti di determinare la prova dei mezzi (means test) della persona o della famiglia. Tuttavia, la sua prima applicazione in Italia ha rivelato che ha effetti dannosi sulle famiglie, in quanto ne penalizza alcune, come quelle numerose e quelle del Sud. L’equità fiscale richiede una profonda revisione dell’Isee per evitare questi effetti perversi.

La prospettiva qui avanzata non premia certo le famiglie ricche, ma, al contrario, realizza una reale equità fiscale di tipo universalistico. Inoltre include e non esclude i "figli di fatto", che vengono presi in considerazione nel contesto familiare definito dai genitori che esercitano la potestà genitoriale verso di essi, il che non pone dei requisiti giuridici particolari sulla relazione che intercorre fra i genitori.

Pierpaolo Donati








 

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