Famiglia Oggi.

Logo San Paolo.
Sommario.

Numeri precedenti.        

Cerca nel sito.       

n. 1 GENNAIO-FEBBRAIO 2009

Sommario

EDITORIALE
Depressione e tristezza: attenti a generalizzare
la DIREZIONE

SERVIZI
Diverse strategie per diverse depressioni
EUGENIO BORGNA

Vivere nell’attesa di una perdita affettiva
ANTONIO ONOFRI, LUCIA TOMBOLINI

Eccesso di richieste e scarsa valorizzazione
JUAN LUIS LINARES

La malinconia e l’invenzione di Freud
ARISTIDE TRONCONI

Accettiamo la tristezza dei figli
MARIATERESA ZATTONI

Quando sono depressi bambini e adolescenti
FABRIZIO FANTONI

DOSSIER
I trent’anni della legge Basaglia
RENATA BRACCO

RUBRICHE
SOCIETÀ
Sentirsi in preda a pensieri tristi
BEPPE DEL COLLE

RICERCA
Famiglie a rischio sociale
ELISABETTA COSTANTINO

RICERCA
Pensare sulla carta
DANIELA MAZZA, MARIA ASSUNTA ZANETTI

CONSULENZA
Disabilità e qualità della vita
ALESSIA TOTA

POLITICHE
Nidi: la domanda e l’offerta
SIMONA TROVATI

EDUCAZIONE
Valorizzare i talenti
FEDERICA MORMANDO

MINORI
Per migliorare l’accoglienza
SAMANTHA TEDESCO

BIOETICA
Florian: 30 anni di attività
MARIA GALLELLI

PASTORALE
L’unione tra Cristo e la Chiesa
PIETRO BOFFI

COMUNICAZIONE
Interpretare i messaggi
ALBERTO SABATINI, SABRINA CONTU

NARRATIVA / SAGGISTICA / RIVISTE

CISF / MONDO

 

POLITICHE / SERVIZI PER L’INFANZIA

Nidi: la domanda e l’offerta

di Simona Trovati
(ricercatrice Cisf)
 

Per quanto riguarda gli asili nido la situazione italiana è ancora molto lontana dagli obiettivi previsti dall’agenda europea. Una pubblicazione della Banca d’Italia mostra la sproporzione a livello territoriale e la forte disparità tra i posti disponibili e l’utenza potenziale. Crescono, tuttavia, i segnali di miglioramento.
  

Tra le pubblicazioni della Banca d’Italia, nel settembre 2008 ne è uscita una dal titolo Il difficile accesso ai servizi di istruzione per la prima infanzia in Italia: i fattori di offerta e di domanda. È subito evidente che un tema tradizionalmente studiato e approfondito dalle discipline sociali e pedagogiche, i servizi educativi per la prima infanzia, è diventato oggetto di interesse e di indagine delle discipline economiche.

Partendo dal dibattito economico sui servizi all’infanzia, l’attenzione si sposta sul ritardo del sistema italiano in quanto a ricettività rispetto all’utenza potenziale, per soffermarsi poi sulla descrizione delle principali caratteristiche e dei fattori determinanti le differenti scelte di affido dei figli piccoli e ampliare la descrizione al contesto esterno in cui tale scelta si colloca.

Le fonti a cui si fa riferimento sono rilevazioni dell’Istituto degli Innocenti, indagini Istat su spese sociali dei Comuni, indagine censuaria sugli interventi e i servizi sociali dei Comuni, indagine campionaria sulle nascite sempre dell’Istat e un’indagine appositamente condotta per questo lavoro dalla Banca d’Italia, focalizzata sulla composizione dell’offerta e sulle politiche di regolamentazione a livello locale accanto ad altre elaborazioni di dati della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie italiane.

Il dibattito economico

L’analisi economica sui servizi per la prima infanzia si è snodata su due linee differenti, da una parte l’esperienza nordamericana, caratterizzata da una grande diffusione di servizi privati e dall’altra la situazione europea, dove il dibattito si è incentrato sulle modalità di ampliamento della capacità ricettiva dell’intero sistema, allo scopo di attenuare il razionamento della domanda di affido, al pari del condizionamento che ne può discendere ai fini della partecipazione femminile al mercato del lavoro e delle scelte di natalità, senza gravare eccessivamente sulla fiscalità generale. Indisponibilità di posti e scarsa flessibilità degli orari per l’affido risultano in genere i principali ostacoli nei Paesi europei, mentre i costi assumono rilevanza solo nelle regioni in cui meno stringente è il razionamento della domanda.

Al di là delle risposte adottate dai singoli Paesi, una delle priorità dell’agenda sociale dell’Unione europea è quella di garantire un adeguato sviluppo dell’offerta dei servizi per l’infanzia.

La ricettività dei servizi

L’offerta dei servizi per la prima infanzia in Italia è fortemente dominata dagli asili nido e le loro specificità organizzative dipendono dalle normative regionali, ed eventualmente dai regolamenti comunali, che dispongono in merito agli standard minimi di servizio e alle politiche di tariffazione.

Gli asili nido si configurano come servizio potenzialmente rivolto a tutta la popolazione di età inferiore ai tre anni con una durata che risponde sia alle esigenze formative dei bambini sia a quelle lavorative dei genitori.

Negli anni recenti anche in Italia si sono sviluppate nuove forme di affido più flessibili per orari, programmi e ubicazione, spesso con assetti organizzativi innovativi e differenziati a livello locale: spazi gioco, ludoteche, forme di affido in ambito domiciliare.

Secondo le rilevazioni dell’Istituto degli Innocenti alla fine del 2000, gli asili nido sul territorio nazionale superavano appena le 3.000 unità, pur con un incremento intorno al 33% rispetto alle stime del 1992. I dati più recenti, (2003-2005) mostrano che il numero complessivo è cresciuto raggiungendo le 4.900 unità, tuttavia la capacità ricettiva rispetto all’utenza potenziale arriva al 9,9% quando l’agenda sociale europea indica quale obiettivo per il 2010 il raggiungimento del 33%.

Pur con dati leggermente differenti, il quadro si ritrova nell’indagine censuaria sulle spese sociali dei Comuni, avviata nel 2003 dall’Istat con i Ministeri dell’Economia e del Welfare. Il grado di diffusione del servizio, pur in lieve aumento, rimane su livelli bassi nel complesso del Paese, considerando che poco più di un terzo dei Comuni dichiara la presenza di strutture di asilo, pubbliche o convenzionate. Nonostante la situazione appaia particolarmente svantaggiosa al Sud, se si fa eccezione della Sicilia, è confortante riscontrarvi talvolta incrementi assai più elevati che nel resto del Paese, in particolare in Campania, Basilicata e Puglia, potenzialmente a segnalare un’accresciuta capacità di intercettazione della domanda in contesti in cui la mobilità territoriale è più problematica.

Le varie fonti confermano un’accentuata dispersione territoriale della ricettività. Al Nord sono stabilmente localizzate le prime cinque regioni per capacità ricettiva (quasi 24% in Emilia-Romagna), mentre al Sud e isole si trovano le ultime cinque, con valori inferiori al 5% pur nei casi più favorevoli (Basilicata e Sardegna).

Anche l’indagine censuaria dell’Istat tratteggia una situazione di forte disparità segnalando per gli anni più recenti un promettente, seppur modesto, recupero nel Mezzogiorno, dove nel 2005 la ricettività si è portata intorno al 4%, migliorando di quasi un punto percentuale in due anni.

I dati sull’offerta dei servizi integrativi e innovativi sono statisticamente poco significativi, in parte per la difficoltà di classificazione e monitoraggio connessa all’elevata flessibilità organizzativa (talvolta non è richiesta un’iscrizione formale) e frammentarietà sul territorio, in parte per lo stadio ancora iniziale del fenomeno per cui si tratta più di progetti che di servizi.

Secondo l’Istituto degli Innocenti, in Italia il numero di servizi innovativi e integrativi è aumentato rapidamente, più che triplicando rispetto all’inizio del decennio. Dall’indagine censuaria dell’Istat si desume che la capienza di tali strutture ha raggiunto nel 2005 le 40.000 unità (il 2,1% del totale della popolazione di riferimento).

La limitata disponibilità di posti nel nostro Paese va tuttavia valutata tenendo conto delle scelte delle famiglie con riferimento alle forme alternative di cura dei bambini.

Variabili della domanda

Secondo le indagini dell’Istat, la cura dei bambini trova spazio prevalentemente (3/4 del campione) in ambito familiare, sia per l’impegno diretto dei genitori, soprattutto quando le madri non lavorano, sia per l’ampio ricorso ai nonni, per la metà delle madri lavoratrici.

Indipendentemente dal fatto che le madri lavorino o meno, la prima scelta di affido dei figli al di fuori del nucleo familiare ricade sui nonni, mentre la frequenza al nido rappresenta un’opzione secondaria (poco più del 15% del campione); il 5% delle madri (quasi esclusivamente lavoratrici) ricorre invece a una baby-sitter.

I risultati sono sostanzialmente confermati dall’Indagine sui bilanci delle famiglie condotta dalla Banca d’Italia nel 2006 che vede gli asili nido utilizzati dal 34% delle madri lavoratrici e dal 3,8% di quelle che non lavorano. Il ricorso a baby-sitter o amici o altri parenti raggiunge il 4,2% per le madri lavoratrici e il 2,0% per le non occupate.

Rispetto alle variabili individuali connesse alla scelta del nido ha un’incidenza importante il livello di istruzione soprattutto delle madri: le più istruite ricorrono più frequentemente al nido (31%) rispetto a quelle con un livello di istruzione inferiore (7%), così come affidano più spesso i figli ai nonni rispetto a quanto non si occupino esse stesse dei loro bambini. Tra le madri occupate, il ricorso agli asili nido è crescente proporzionalmente alla professione e al reddito.

Secondo l’indagine Istat il mancato utilizzo dell’asilo nido riflette prevalentemente una libera scelta, negli altri casi (circa il 30%) vengono dichiarate motivazioni diverse: esplicito razionamento e scoraggiamento (assenza, eccessiva distanza, scarsa capienza degli asili) oppure una sfavorevole combinazione costo/qualità. Anche in questo caso i dati forniti dalla Banca d’Italia confermano il quadro generale.

Accanto alle variabili "familiari" si trovano anche "variabili sociali" che determinano il ricorso o meno agli asili nido; esse hanno a che fare con la reale offerta dei servizi, con la ricettività e la possibilità di accesso. Da una recente indagine di Cittadinanzattiva per gli anni 2002-2005 sul rapporto tra domande di ammissione e posti disponibili (per le strutture comunali nei soli capoluoghi di provincia) emerge come le liste di attesa presso le strutture pubbliche anziché ridursi spesso si allunghino all’aumentare dei posti disponibili.

Le tipologie di famiglie

Sulla base delle indagini Istat e Banca d’Italia, la popolazione di famiglie in questione è scomponibile in cinque diversi gruppi. Ai due estremi opposti sono coloro che escludono l’affido al nido per libera scelta, prevalentemente in ragione di una preferenza per un modello formativo di tipo familiare-tradizionale (intorno al 58%) e coloro che invece desiderano e riescono ad accedere all’asilo (19% circa).

In una posizione intermedia si collocano: le famiglie esplicitamente razionate, che hanno cioè presentato domanda di ammissione ma sono in lista di attesa (quasi il 5% del totale); le famiglie scoraggiate dalla scarsità di posti o di strutture entro ragionevoli distanze, che si sono pertanto astenute dal presentare domanda di iscrizione (circa l’8%); le famiglie dissuase da una sfavorevole combinazione di costo e qualità dei nidi (intorno al 10%).

I dati della letteratura sono sostanzialmente confermati anche da un’analisi econometrica (basata sulla rilevazione del 2005 dell’indagine Istat sulle nascite, integrata dall’indagine Istat sui servizi sociali dei Comuni del 2005 e quelle della Banca d’Italia presso le famiglie e i capoluoghi di provincia del 2006) in cui la domanda di affido presso il complesso delle strutture pubbliche e private è stata valutata rispetto a una varietà di fattori attinenti alle caratteristiche della madre, del contesto familiare e di quello esterno.

Il risultato arricchisce l’insieme dei fattori di interazione tra mercato del lavoro e accesso all’asilo, aggiungendo al tema della conciliazione tra i tempi del lavoro e della maternità quello della mobilità professionale e della scolarità delle madri occupate.

Caratteristiche dell’offerta

Sebbene la propensione all’uso del nido da parte delle famiglie sia inferiore alla domanda potenziale, le famiglie interessate al servizio sono più numerose di quelle che effettivamente lo adoperano. Se è vero che tale domanda potrebbe essere soddisfatta dagli operatori privati e che la scelta delle famiglie è in maniera significativa determinata dal rapporto costo-qualità, diventa fondamentale analizzare le caratteristiche dell’offerta, con particolare attenzione alla regolazione pubblica del mercato.

L’intervento pubblico può configurarsi sotto forme diverse: dall’offerta diretta del servizio a forme di sovvenzionamento degli operatori privati, alla definizione di standard minimi di servizio.

La dimensione locale dell’organizzazione dell’offerta assume particolare rilievo perché gli operatori dei servizi per l’infanzia sono soggetti ad autorizzazione dell’amministrazione comunale.

Dall’indagine del 2006 emerge che gli asili di proprietà comunale sono in media il 54% del totale. In quasi l’80% di questi il servizio è gestito direttamente da personale pubblico, circa il 17% è affidato a operatori privati e nel 5% si ha una forma di gestione mista. La situazione a livello locale è molto eterogenea: la gestione mista è concentrata in Liguria e Toscana e pressoché assente nel resto del Paese; la gestione diretta è assoluta a Bolzano e nel Lazio, dominante in Campania e Puglia.

Il rispetto degli standard

Anche molti asili privati, che rappresentano poco meno della metà delle strutture, sono in stretto contatto con l’operatore pubblico o per il rispetto degli standard qualitativi fissati dal Comune o perché interessati a forme di convenzione con l’amministrazione comunale.

La maggior parte dei Comuni stabilisce standard minimi per ogni tipo di servizio relativi a: orari di apertura, caratteristiche dell’utenza, qualifica del personale, rapporto educatori/bambini, rapporto superficie/numero di bambini.

La definizione degli standard ha grandi differenze a livello territoriale e il grado di stringenza dei parametri di funzionamento, in genere, si riflette sul livello dei costi degli esercizi. Così nelle tre regioni del Sud a requisiti minori corrispondono costi significativamente più bassi della media. Al contrario Lombardia ed Emilia-Romagna, pur avendo standard di qualità elevati, hanno costi di 18 punti percentuali inferiori rispetto alla media.

Nel complesso, l’ordinamento delle dieci regioni comuni alle due indagini appare abbastanza simile: le regioni del Sud sono caratterizzate in media da costi minori sostenuti dalle famiglie, in Lombardia e a Trento sono decisamente più alti e in Emilia-Romagna e Toscana i costi sono medio-bassi.

Dalle indagini della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie e dell’Istat sulle madri, emerge un diffuso gradimento dei servizi da parte degli utenti. Nella prima l’unico fattore critico è la flessibilità degli orari.

La qualità del servizio percepita dalle famiglie non è univocamente collegata con la spesa da esse effettivamente sostenuta, che dipende sia dai costi di produzione del servizio sia dalle politiche di tariffazione adottate a livello locale.

Le indagini riportate hanno permesso di descrivere alcune caratteristiche del sistema dei servizi per l’infanzia in Italia. Emerge una grande sproporzione a livello territoriale e una forte disparità tra i posti disponibili e l’utenza potenziale, anche se negli ultimi cinque anni ci sono stati segnali di miglioramento della ricettività degli asili nido, ma nonostante l’aumento e la differenziazione dei servizi per la prima infanzia la situazione italiana è ancora molto lontana dagli obiettivi previsti dall’agenda europea.

Simona Trovati

  
NOTA

Il presente lavoro sintetizza il documento di Francesco Zollino in Questioni di economia e finanza, Banca d’Italia, settembre 2008, numero 30.








 

Your browser doesn't support java1.1 or java is not enabled!

 

Famiglia Oggi n. 1 gennaio/febbraio 2009 - Home Page