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DOSSIER

EVOLUZIONE DEL DIRITTO
IL MINORE STRANIERO
E LA LEGISLAZIONE ITALIANA

     

   Famiglia Oggi n. 11 novembre 2000 - Home Page

La condizione giuridica del minore immigrato, in particolare del minore extra-comunitario, è alquanto difficile da definire. Si tratta di un campo che sta a cavallo tra la legislazione riguardante gli stranieri e quella riguardante i minori e trasversalmente tocca molti altri campi del diritto: penale, civile e amministrativo. Inoltre, il nostro Paese sta attraversando un momento storico di grandi cambiamenti sociali, dovuti anche alla massiccia immigrazione, nuove leggi si susseguono in modo continuo e frammentario creando un panorama piuttosto complesso. Principale interesse dei legislatori è, comunque, affrontare con i mezzi più idonei il disagio dei piccoli immigrati e delle loro famiglie.

LA CONDIZIONE GIURIDICA

I BAMBINI STRANIERI IN ITALIA

di Lorenzo Miazzi
(giudice e responsabile per l’area minorile della rivista
"Diritto, immigrazione, cittadinanza")

Le disposizioni di legge che riguardano il minore straniero immigrato, in particolare il minore extracomunitario, non sono identificabili con facilità neppure da chi, per lavoro, si occupa di minorenni, perché questa materia è all’incrocio fra due argomenti, la condizione dello straniero e la condizione del minore, i quali a loro volta toccano trasversalmente tutti i campi della legislazione, interessando sia il diritto penale che il diritto civile, che il diritto amministrativo; quindi le nuove leggi si susseguono in modo continuo e frammentario, con repentini cambiamenti di disciplina capaci di scoraggiare anche i più interessati.

Secondo il significato corrente è straniero colui che proviene da altri Paesi e da altre culture; nel campo giuridico, ovviamente, ci si deve attenere a più precisi criteri.

Il primo criterio al quale fare riferimento è sicuramente quello, basato sul possesso o meno della cittadinanza italiana, secondo il quale è straniero colui il quale non appartiene al nostro Paese (e dunque sia perché cittadino di altro Paese o perché non abbia la cittadinanza di alcun Paese apolide); giuridicamente perciò lo straniero è contrapposto al cittadino, cioè a colui al quale lo Stato riconosce l’appartenenza. E certamente tale criterio, che è quello maggiormente oggettivo e che lega la condizione di straniero alla diversa nazionalità, non coincide con altri criteri, culturali o sociologici o psicologici, lasciando spazi importanti e significativi di riflessione (nel campo dell’intervento psicologico, ad esempio, ci si chiede se il minore straniero sia colui che ha pelle di colore diverso, anche se nato o cresciuto in Italia, come gli adottati o i figli degli immigrati giunti piccolissimi o nati nel nostro Paese).

Secondo le norme in materia di cittadinanza, cui pertanto bisogna fare riferimento, non sono stranieri quindi i bambini adottati (che acquisiscono la cittadinanza nel momento in cui diventa definitivo il provvedimento di adozione), mentre lo sono quelli in affidamento preadottivo o in affidamento in base alla legge 184/1983; sono stranieri i bambini nati in Italia da genitori stranieri, se così prevede la legge del Paese di provenienza; sono cittadini italiani invece i figli di un genitore italiano, ovunque nati, e i figli di ignoti trovati nel territorio dello Stato. Il ragazzo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni, fino al raggiungimento della maggiore età, può però acquistare la cittadinanza italiana se, entro un anno dal compimento del diciottesimo anno di età, ne fa richiesta.

Fra gli stranieri così individuati, occorre poi fare una ulteriore distinzione, che ha trovato ampia fortuna nel linguaggio comune ed è giuridicamente e definitivamente consacrata dal Trattato di Maastricht (1993): la distinzione fra stranieri comunitari e stranieri extracomunitari (termine che in realtà viene a volte utilizzato come sinonimo di straniero), basata sull’appartenenza a uno degli Stati della Comunità europea e quindi sul possesso della cittadinanza europea (stabilisce l’art. 8 del Trattato di Maastricht che «è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro»). Gli stranieri comunitari, o meglio i cittadini dell’Unione, sono di fatto sottratti a (quasi) tutta la normativa in materia di stranieri (e ciò ancor più dopo l’adesione dell’Italia all’Accordo di Schengen del 1995 che aboliva le frontiere per i sette Paesi europei firmatari), anche relativa alla pubblica sicurezza, alla sanità, agli adempimenti amministrativi, essendo soggetti di fatto a una normativa speciale che li equipara (quasi) in tutto agli italiani.

Va detto anche che il Trattato di Maastricht sull’Unione europea non si limita a stabilizzare i risultati dell’evoluzione del diritto comunitario, ma, a causa del carattere evolutivo proprio del processo di integrazione europea, pone le basi per un ulteriore avanzamento del grado di compenetrazione fra i sistemi giuridici degli Stati membri.

Di fatto, continui e rilevanti sono i provvedimenti che, specie nel campo civile e amministrativo, modificano l’ordinamento nello spirito del Trattato di Maastricht, per cui sempre meno possono considerarsi stranieri in senso giuridico i cittadini dell’Unione europea.

Il minore è colui che, secondo la legge del proprio Paese, non ha raggiunto l’età alla quale l’ordinamento ricollega tutta una serie di poteri e di doveri. Importantissimo è stabilire quando il giovane cittadino straniero possa essere considerato giuridicamente minore in Italia. Secondo la normativa applicabile (ma l’Italia ha già sottoscritto una convenzione internazionale che modifica lo stato delle cose), se un giovane straniero abitualmente residente in Italia è considerato minore, secondo la sua legge, oltre i 18 anni, si applicano a lui fino alla maggiore età stabilita dalla sua legge le misure di protezione dei minori previste dal nostro ordinamento.

Il caso contrario (giovane straniero di età inferiore ai 18 anni, considerato maggiorenne secondo la sua legge nazionale) di fatto pare più teorico che altro, in quanto generalmente la legge italiana estende gli istituti di protezione in ogni caso a chi abbia meno di 18 anni; e ciò sempre avviene in caso di intervento d’urgenza.

L’intera disciplina dell’ingresso, permanenza, respingimento ed espulsione degli stranieri, compresi i minorenni, è stata recentemente modificata profondamente dalla legge 40/1998, "Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero"; successivamente è stato redatto un Testo unico sulla disciplina dell’immigrazione, che ha coordinato le leggi anteriori con le novità legislative (e al quale si fa riferimento per le indicazioni degli articoli di legge). La legge, come si è detto, riguarda i soli minorenni stranieri extracomunitari, in quanto essa si applica «ai cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea e agli apolidi» (art. 1).

Modalità d’ingresso

Allo scopo di vigilare sulle modalità di soggiorno dei minori temporaneamente ammessi in Italia e per esercitare una funzione di coordinamento con le attività svolte dalle varie amministrazioni interessate, è istituito un Comitato presso la presidenza del Consiglio dei ministri che opererà a tutela dei diritti dei minorenni stranieri (art. 33) e ciò in conformità alle previsioni della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989.

L’ingresso del minore straniero in Italia avviene con le medesime modalità e alle medesime condizioni previste per gli adulti: occorrono passaporto o documento equipollente e visto di ingresso (art. 4). Va ricordato che l’ingresso in Italia di minori stranieri al di fuori di fini familiari, turistici, di studio e di cura, e che non siano accompagnati da almeno un genitore o parente entro il quarto grado, è consentito solo quando vi sia anche un vaglio della Commissione per le adozioni internazionali, per evitare che esso avvenga in frode di legge a scopo di adozione (art. 33, legge 184/1983).

In numerose occasioni, peraltro, minori stranieri hanno fatto ingresso accompagnati da cittadini italiani e muniti di visto di ingresso per motivi di studio o di cure mediche e sono rimasti poi in Italia inseriti stabilmente nella famiglia di accoglimento, di fatto aggirando la legge 184/1983 sull’adozione e l’affidamento dei minori. Per tali motivi il ministero degli Affari esteri aveva da tempo invitato le rappresentanze diplomatiche e consolari ad accertare le reali motivazioni rifiutando il visto di ingresso quando queste sembrassero illegittime.

È considerato grave reato il compimento di attività dirette a introdurre in Italia minori da destinare alla prostituzione o comunque da impiegare in attività illecite.

La nuova legge sancisce esplicitamente (art. 28) il «diritto all’unità familiare». Ciò si traduce nel diritto da parte dello straniero regolarmente soggiornante (che abbia certi requisiti di reddito, disponibilità di alloggio) di richiedere il ricongiungimento, tra l’altro, per i figli minori a carico (anche dei figli del coniuge o nati fuori del matrimonio), nonché dei figli adottati o dei minori affidati. Ai fini del ricongiungimento si considerano minori i figli di età inferiore ai 18 anni. Di grande rilievo la previsione secondo la quale in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali, finalizzati a dare attuazione al diritto all’unità familiare e riguardanti i minori, deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il superiore interesse del fanciullo.

Da notare che è consentito anche l’ingresso in Italia, per ricongiungimento al figlio minore regolarmente soggiornante, del genitore naturale, il quale entro un anno dovrà acquisire i requisiti per il ricongiungimento.

Di grande rilievo il ruolo attribuito, con recente modifica legislativa, al comitato per i minori stranieri, al quale la legge delegava di stabilire le regole e le modalità per l’ingresso e il soggiorno dei minori stranieri, limitatamente a quelli in età superiore ai sei anni che entrano in Italia nell’ambito di programmi solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti, associazioni o famiglie italiane, nonché per l’affidamento temporaneo e per il rimpatrio dei medesimi.

La delega al governo di disciplinare l’ingresso e la permanenza dei cosiddetti "bambini di Chernobyl" e simili soddisfa l’esigenza di regolamentare un fenomeno nato in sordina e che ha assunto dimensioni davvero notevoli, ma che in qualche caso aveva creato seri problemi giuridici. Il contenuto di questa disciplina non ha riservato novità rispetto alle prassi più valide già createsi e avallate dai Tribunali per i minorenni e dalle autorità amministrative locali.

Ora la legge attribuisce a questo comitato di stabilire anche le modalità di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, presenti nel territorio dello Stato, ai fini dell’accoglienza, del rimpatrio assistito e del ricongiungimento del minore con la sua famiglia nel Paese d’origine o in un Paese terzo: come si vedrà, ciò ha creato alcuni rilevanti problemi.

Lo straniero regolarmente entrato in Italia può soggiornarvi se munito di carta di soggiorno (carta che viene rilasciata allo straniero regolarmente soggiornante in Italia da almeno cinque anni, titolare di permesso di soggiorno, e che permette la permanenza per un periodo illimitato) o di permesso di soggiorno (documento che, rilasciato dal questore al momento dell’ingresso in Italia, consente la permanenza per un periodo limitato, a seconda del motivo di soggiorno).

Peraltro il minore straniero non può avere la carta di soggiorno autonomamente rispetto al genitore o familiare. E la legge dispone che il figlio infra-quattordicenne sia iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di soggiorno del genitore convivente; analogamente il minore affidato infra-quattordicenne va iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di soggiorno dell’affidatario. Al minore ultra-quattordicenne è rilasciato un autonomo permesso di soggiorno per motivi familiari fino al compimento della maggiore età.

Poiché la legge dispone il divieto di espulsione dei minorenni stranieri, il questore rilascia agli stessi (anche se giunti clandestinamente o dimoranti irregolarmente in Italia) il permesso di soggiorno "per minore età", informando nel contempo il Tribunale per i minorenni.

Di assoluta importanza, nella tutela del minore straniero, è la disposizione secondo la quale il tribunale per i minorenni può, per gravi motivi connessi allo sviluppo psicofisico del minore e alle sue condizioni di salute, autorizzare il rilascio del visto di ingresso e del permesso di soggiorno a favore di un familiare del minore per un periodo determinato, anche in deroga alle disposizioni della legge. Questi provvedimenti vanno comunicati alla rappresentanza diplomatica o consolare del Paese straniero interessato. Al compimento della maggiore età al minore può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio o di lavoro o per esigenze sanitarie o di cura (art. 32).

Respingimento ed espulsione

Il minore straniero che, da solo o con i familiari, tenta l’ingresso in Italia o entra in Italia senza i requisiti richiesti, viene respinto alla frontiera, se possibile; se il minore viene trovato già dentro il territorio dello Stato, è prevista l’espulsione.

Ora, i presupposti per l’espulsione del minore teoricamente non sono diversi da quelli per gli stranieri adulti, così come sono uguali i tipi di provvedimento, le procedure giurisdizionali di controllo e le modalità esecutive. Questo però in pratica non avviene perché la legge prevede un divieto di espulsione e respingimento (esclusi i casi di espulsione disposta dal ministero dell’Interno per ordine pubblico o sicurezza dello Stato) degli stranieri minori di anni 18. Analogo divieto vi è per le donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

Nel caso in cui i genitori di un minore siano oggetto di provvedimento di espulsione viene fatto salvo il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi; infatti è indubbio il diritto del minore a essere educato nell’ambito della propria famiglia e, secondo l’art. 9 della Convenzione sui diritti del fanciullo/1989, «gli Stati vigilano affinché il fanciullo non sia separato dai suoi genitori contro la loro volontà a meno che... si ritenga questa separazione necessaria nell’interesse del fanciullo». Qualora il minore straniero debba essere espulso, il provvedimento è adottato, su richiesta del questore, dal tribunale per i minorenni.

La disciplina della permanenza ed espulsione è ora complicata dalle competenze attribuite recentemente al comitato per i minori stranieri; con una disposizione che ha creato incertezze applicative e conflitti di competenza, tale comitato ora provvede anche al cosiddetto "rimpatrio assistito" del minore straniero non accompagnato, presente nel territorio dello Stato. La legge, abbastanza oscuramente, dice che il comitato dispone il rimpatrio ai fini, non meglio precisati, di tutela dei diritti del minore straniero solo (previo eventuale "nulla osta" dell’autorità giudiziaria nel caso in cui risulti instaurato a carico del minore un procedimento giurisdizionale e salvo che esistano inderogabili esigenze processuali).

Il "rimpatrio assistito"

Il rimpatrio assistito è definito dalla legge come l’insieme delle «misure adottate allo scopo di garantire al minore interessato l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al riaffidamento alle autorità responsabili del Paese d’origine».

Scorrendo le norme si capisce ben presto però che la disciplina introdotta, contrariamente a quanto affermato, non trova principalmente ragione nel garantire l’assistenza al minore, ma al contrario è strumentale a dare inizio, consentire ed eseguire l’allontanamento del minore dall’Italia.

Così viene previsto l’obbligo per i pubblici ufficiali e per gli incaricati di pubblico servizio di dare immediata notizia al comitato per i minori stranieri della presenza sul territorio dello Stato di un minore straniero non accompagnato; così si dispone l’utilizzo da parte del comitato dell’autorità di pubblica sicurezza per accertare l’identità del minore; così si esclude, salvo casi eccezionali, l’intervento di tutela da parte dell’autorità giudiziaria.

In questa ottica, non si vede in cosa si differenzi il rimpatrio dall’espulsione, se non nell’eleganza formale dell’espressione. Infatti già era previsto che in caso di espulsione del minore, lo stato si impegnasse a garantire la consegna del minore stesso ai suoi familiari o ad autorità competenti del Paese in cui il minore stesso era inviato: nulla di diverso prevede il regolamento, nel momento in cui non subordina il rimpatrio al preventivo accertamento e ritrovamento della famiglia del minore e al suo affidamento alla medesima, ma si limita a prevedere che vengano effettuate "ricerche" dei familiari e permette poi tranquillamente che qualunque sia l’esito delle ricerche il minore possa essere "riaffidato", se non alla famiglia, alle autorità responsabili (il termine "riaffidato" farebbe presupporre che le autorità responsabili dei Paesi d’origine abbiano avuto in affidamento il ragazzo, ma questo invece non è richiesto né praticamente mai si è verificato).

Dal punto di vista pratico, le modalità operative del rimpatrio assistito sono le seguenti. La presenza di un minore straniero "solo" viene segnalata al comitato sia quando si tratta di un minore che entra o tenta di entrare clandestinamente nel territorio dello Stato (e qui si pone il problema dell’applicabilità ai minori delle disposizioni relative al trattenimento nei centri di permanenza temporanea), sia quando si tratta di un minore da tempo presente, sia pur in modo irregolare.

L’accertamento dello status di minore non accompagnato è effettuato dal comitato per i minori stranieri e avviene sulla base delle informazioni fornite dai pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, che danno la notizia, sia degli esiti delle indagini dell’autorità di pubblica sicurezza in ordine all’identità del minore, anche attraverso la collaborazione delle rappresentanze diplomatico-consolari del Paese di origine.

Una volta che il minore straniero è censito come "non accompagnato", il comitato svolge compiti di impulso e di ricerca per individuare i familiari dei minori. Qualunque siano le informazioni acquisite (e, in ipotesi, anche nessuna), senza che sia previsto un tempo per queste ricerche (e, in ipotesi, anche senza attendere nessun tempo, se si prevede che le ricerche sarebbero vane o se appare opportuno provvedere immediatamente), il comitato per i minori stranieri può adottare il provvedimento di rimpatrio assistito.

In concreto, le modalità del rimpatrio non sono specificate, per cui il rimpatrio può avvenire in Italia come nel Paese d’origine, come in un Paese terzo, consegnando il minore alla famiglia o a non meglio specificate "autorità responsabili", presumibilmente di un altro Paese o di un’organizzazione internazionale. Non è indicato da quale organismo o ente il rimpatrio sia effettuato: il sistema disegnato lascia intuire che il comitato, che non ha suoi organi a ciò deputati, delegherà l’esecuzione del rimpatrio alla polizia, curandosi però di ricevere "apposita attestazione" dell’avvenuto riaffidamento.

In definitiva, tutta l’attività relativa al rimpatrio è gestita da un’autorità amministrativa e senza precise regole da rispettare, ma con amplia discrezionalità su tempi e modi dell’azione. Si può perciò concludere che il rimpatrio assistito è una "forma" dell’espulsione: più precisamente, è la forma di espulsione, operativamente diversa, ma con medesimi presupposti e finalità di quella dell’adulto, che il Governo ha introdotto per il minore straniero, nonostante il formale divieto della legge.

Il diritto alla salute

Anche nel campo del diritto alla salute la nuova legge è intervenuta consolidando e ampliando una serie di previsioni contenute in atti regolamentari o circolari o di situazioni createsi in via di prassi.

Tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti per motivi di lavoro o familiari, per richiesta di asilo, per attesa adozione, per affidamento, per attesa cittadinanza hanno l’obbligo di iscrizione al servizio sanitario nazionale, iscrizione che può essere richiesta anche dagli stranieri regolarmente soggiornanti per studio o alla pari. Gli iscritti, e i loro familiari, hanno parità di trattamento rispetto ai cittadini italiani. Gli altri stranieri regolarmente soggiornanti sono tenuti ad assicurarsi mediante stipula di apposita polizza contro il rischio di malattie, infortunio e maternità.

Agli stranieri irregolari sono in ogni caso assicurate le cure ambulatoriali e ospedaliere urgenti o comunque essenziali per malattia e infortunio. Sono poi garantiti la tutela sociale della gravidanza e della maternità, la tutela della salute del minore, le vaccinazioni secondo la normativa vigente, gli interventi di profilassi internazionale, la profilassi, la diagnosi e la cura delle malattie infettive. Il ministero della Sanità, anzi, già dal 1993, ha attivato una serie di procedure relative ad alcune vaccinazioni «tenuto conto del peso sociale che la massa di immigrati rappresenta oggi nel contesto urbano».

È importante ricordare che l’accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero irregolare non può comportare alcun tipo di segnalazione all’autorità, salvo i casi in cui vi sia obbligo di referto. È poi disciplinata la possibilità di ingresso e soggiorno in Italia dello straniero per cure mediche.

La Convenzione dell’Aja

In base all’art. 1 della detta Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961, le autorità, sia giudiziarie che amministrative, dello Stato di residenza abituale di un minore sono competenti, in linea generale, ad adottare misure tendenti alla protezione della sua persona o dei suoi beni. In tale ambito devono ricomprendersi sia quelle misure di protezione che vengono poste in essere quando i genitori del minore manchino o siano impediti o inidonei all’esercizio della potestà, sia quelle necessarie quando in caso di emancipazione sia riconosciuta al minore una capacità limitata.

La stessa Convenzione dell’Aja già prevedeva che tutte le autorità che hanno adottato misure previste dalla convenzione ne informino senza indugio le autorità dello Stato di appartenenza o di abituale residenza. A tale prescrizione si è ora aggiunta quella ben più dettagliata della nuova legge sulla immigrazione, per la quale l’autorità giudiziaria, l’autorità di pubblica sicurezza e ogni pubblico ufficiale hanno l’obbligo di informare la rappresentanza diplomatica o consolare più vicina del Paese a cui appartiene lo straniero nel caso in cui essi abbiano adottato, fra gli altri, provvedimenti di tutela dei minori o di status personale. In ogni caso, il pubblico ufficiale ha l’obbligo di agevolare lo straniero interessato da un suo provvedimento a prendere contatto con le autorità del Paese di cui è cittadino (art. 2).

La legge vieta gli atti di discriminazione; fra gli altri è considerato tale l’atto del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio che nell’esercizio delle sue funzioni compia od ometta atti nei riguardi di un cittadino straniero, che, soltanto a causa della sua condizione di straniero o di appartenente a una determinata razza, religione, etnia o nazionalità, lo discriminino ingiustamente; o l’atto di chi per gli stessi motivi rifiuti o renda più difficile l’accesso all’istruzione, ai servizi sociali e socio-assistenziali.

Secondo la Convenzione dell’Aja le autorità amministrative e giudiziarie dello Stato di residenza abituale adottano le misure previste dalla loro legislazione interna. Questo dunque significa che al minore straniero in Italia si applicheranno le normali misure di protezione previste dalle nostre leggi.

Un primo problema da risolvere è quando si possano applicare le norme italiane in materia di protezione. Innanzitutto occorre che il minore straniero abbia "residenza abituale" in Italia. Ciò va ritenuto sussistente quando il minore ha formalmente la residenza in Italia (cioè quando è regolare), ma anche quando pur senza regolarizzare la sua posizione è presente in modo costante nel territorio; in caso contrario potranno essere applicate solo le norme di urgenza.

Un secondo problema è quali norme italiane siano applicabili, atteso che la Convenzione dell’Aja non contiene una definizione delle misure tendenti alla protezione del minore, né una elencazione esaustiva o indicativa.

Misure di protezione

Si ritiene che si debbano intendere ricomprese nell’ambito della convenzione la tutela, gli interventi urgenti di protezione della pubblica autorità, gli affidamenti etero-familiari, i provvedimenti giudiziari relativi all’esercizio della potestà genitoriale e altri ancora. Poiché la legislazione italiana è ispirata all’obiettivo di proteggere al massimo il minore, definendo un sistema di protezione il più ampio possibile, devono ritenersi ammissibili (nonostante il silenzio della convenzione), come misura di protezione, i trattamenti sanitari obbligatori su minori e pure i provvedimenti di interruzione della gravidanza su donna di età inferiore agli anni diciotto, che incidono, in senso limitativo, sulla potestà genitoriale.

Anche le misure relative ai figli minori che vengono assunte in sede di separazione personale o di divorzio dei genitori rientrano fra quelle applicabili, indipendentemente da quale sia la legge del Paese che regola la separazione o il divorzio (ma questo con l’esclusione di alcuni Paesi, quali la Polonia, che sul punto hanno mantenuto una riserva di potestà).

Può sorgere però anche il problema dell’applicabilità in Italia di misure e istituti non conosciuti dal nostro ordinamento. Infatti la Convenzione dell’Aja prevede che lo Stato di cui il minore è cittadino può, dopo aver informato lo Stato di residenza del minore, adottare in base alla sua legislazione interna misure miranti alla protezione del minore, curandone anche l’applicazione. Orbene, tali misure prevalgono e sostituiscono quelle emanate dalle autorità italiane, che sono tenute a riconoscerle. Questo determina, proprio al fine di estendere al massimo il sistema di protezione del minore, l’ingresso nel nostro sistema di istituti veramente differenti, quali il trust proprio dei Paesi di diritto anglosassone e l’istituto islamico della kafalah.

In tutti i casi di urgenza, le autorità di ogni Stato in cui si trova il minore adottano le misure di protezione "necessarie" (art. 9, Convenzione dell’Aja/1961); tali misure sono provvisorie, destinate a cessare non appena lo Stato di appartenenza (o di residenza abituale) avrà adottato le misure definitive. L’adozione dei provvedimenti provvisori e urgenti previsti dalla Convenzione dell’Aja è di competenza del tribunale per i minorenni del luogo ove il minore risiede.

Ora, l’applicazione in senso restrittivo di questa norma, limitando i provvedimenti urgenti adottabili nei confronti dei minorenni stranieri, non abitualmente residenti nel nostro Paese, solamente a quelli di competenza del Tribunale per i minorenni (sospensione della potestà genitoriale), andrebbe contro il principio più volte ricordato di massima estensione della protezione del minore.

Secondo la prevalente giurisprudenza devono ritenersi applicabili anche provvedimenti di competenza di altre autorità, come l’affido disposto dall’ente territoriale, l’intervento della pubblica autorità in base all’art. 403 del Codice civile e anche la tutela, che è presupposto di ogni altra misura di assistenza nei casi di irregolarità della presenza del minore con irreperibilità dei genitori.

Assistenza e tutela

In relazione all’assistenza sociale, occorre distinguere fra minori stranieri presenti in Italia regolarmente e quelli cosiddetti irregolari.

Per i primi, la legge (art. 41) stabilisce che «gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale...». Pertanto, quantomeno dal punto di vista formale, l’intervento a sostegno di tali minori in nulla dovrebbe differenziarsi da quelli in favore dei minori italiani.

Per quanto riguarda gli irregolari, già si è accennato che la legge sull’immigrazione garantisce esplicitamente la tutela della salute del minore.

Ciò in esecuzione della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre ratificata con legge 176/1991, per la quale tra l’altro «ogni fanciullo, il quale è temporaneamente o definitivamente privato del suo ambiente familiare oppure che non può essere lasciato in tale ambiente nel suo proprio interesse, ha diritto a una protezione e ad aiuti speciali dello Stato» (art. 20).

Pertanto deve ritenersi che, considerando la salute del minore nella sua accezione più larga, e tenuto conto di quanto già detto in ordine alla ampia applicabilità delle misure di protezione in favore del fanciullo straniero anche irregolare presente in Italia, possa essere posto in essere gran parte degli interventi di assistenza e di sostegno previsti per i minori italiani o per gli stranieri regolari.

Si può dunque dire che l’intervento dei servizi sociali in favore dei minorenni stranieri anche irregolari di fatto si svolge nello stesso quadro normativo, e quindi con gli stessi limiti e le stesse facoltà, dell’intervento in favore dei minori italiani, e se ne differenzia ovviamente per le caratteristiche peculiari di questo tipo di utenza.

Il nostro ordinamento prevede una serie di interventi a protezione del minore nel caso in cui entrambi i genitori esercenti la potestà manchino definitivamente o momentaneamente. È evidente come tali interventi, previsti (e applicati per i minori italiani) come rimedi a situazioni eccezionali, abbiano trovato una nuova, diversa e amplissima applicazione relativamente ai minori stranieri.

Secondo l’art. 343 del Codice civile, se entrambi i genitori sono morti o per altre cause (sono scomparsi, non si trovano) non possono esercitare la potestà dei genitori, viene aperta la tutela. In questi casi il giudice tutelare (che è un giudice specializzato costituito presso il tribunale ordinario, o la sezione distaccata di detto tribunale, del luogo ove il minore ha i suoi principali interessi o, in mancanza, del luogo ove il minore si trova) nomina tutore una persona (che se possibile è preferibilmente scelta fra gli ascendenti o i parenti del minore), la quale dia affidamento di educare e istruire il minore come un genitore. Oltre a curare la persona, il tutore rappresenta il minore in tutti gli atti civili e ne amministra i beni; ne fissa la residenza e ha diritto di richiamarvelo; il minore gli deve obbedienza.

L’apertura della tutela, in presenza di questi presupposti, è obbligatoria. Pertanto essa troverà applicazione sia nei confronti dei bambini stranieri che si trovano in Italia senza i genitori, affidati di solito a presunti parenti più o meno prossimi, sia nei confronti degli adolescenti stranieri soli, giunti nel nostro Paese assieme ad altri adulti e che si comportano come tali, occupandosi di sé stessi. In particolare spettava al giudice tutelare effettuare una valutazione dell’interesse o meno del minore a rimanere in Italia, disponendo sulle modalità della sua collocazione in Italia o per il suo rimpatrio. Tale competenza ora pare passata al Comitato per i minori stranieri, al quale secondo la legge spetta adottare il provvedimento di rimpatrio del minore straniero non accompagnato, previo eventuale "nulla osta" del Tribunale per i minorenni.

Va ricordato che al compimento del diciottesimo anno di età al minore affidato ai sensi dell’art. 2 della legge n. 184/1983 sull’adozione – e per analogia al minore senza genitori che sia stato collocato dal giudice tutelare –, può essere rilasciato un permesso di soggiorno definitivo, anche se giunto in Italia irregolarmente.

La figura del tutore è fondamentale, in quanto questi rappresenterà gli interessi del minore nell’ambito di tutte le procedure, di assistenza o di sostegno. Proprio per questo è prassi che il tutore dei minorenni stranieri venga individuato nella persona che nelle istituzioni rappresenta l’organo di assistenza o nel responsabile delle strutture, anche private o di volontariato, che concretamente si occupano del minore.

La potestà genitoriale

Il nostro ordinamento prevede numerosi modi di intervento a protezione del minore nel caso in cui egli si trovi in una famiglia inidonea: per quanto sopra detto, tali interventi sono attuabili senza limiti anche a protezione dei minorenni stranieri.

È esperienza ormai comune che sempre maggiore è il numero degli interventi relativi a nuclei familiari di immigrati, i cui bambini vivono il trauma del distacco dal Paese di origine (se immigrati con i genitori o da soli) o del contrasto fra lo spazio familiare e il mondo esterno (se figli di immigrati, nati o giunti piccolissimi in Italia).

Tali interventi sono diversificati a seconda del grado di inidoneità e se ne accennerà solamente.

Gli interventi sulla potestà genitoriale sono di competenza del Tribunale per i minorenni. Ogni qualvolta si accerti che esiste una situazione pregiudizievole, in quanto i genitori tengono un comportamento che arreca danno a un corretto sviluppo psicofisico del minore, il Tribunale per i minorenni, a seconda della gravità del caso, dichiara la decadenza della potestà genitoriale o la affievolisce potendo disporre anche l’allontanamento del minore dalla famiglia e l’affidamento ai servizi sociali.

È appena il caso di accennare alle difficoltà di intervento dovute alle differenze tra i valori e i modelli di riferimento del nucleo familiare straniero e la realtà italiana, relative sia alla concezione di famiglia che all’allevamento e all’educazione dei figli, al concetto di responsabilità genitoriale.

Affidamenti e adozione

La legge n. 184/1983 sull’adozione, dopo aver stabilito all’art. 1 che «il minore ha diritto di essere educato nell’ambito della propria famiglia», dispone all’art. 2 che «il minore che sia temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo può essere affidato a un’altra famiglia... o a una persona singola, o a una comunità di tipo familiare, al fine di assicurargli il mantenimento, l’educazione e l’istruzione».

L’affidamento è disposto in via ordinaria dal servizio sociale dell’ente locale e, se non c’è il consenso di chi esercita la potestà, dal tribunale per i minorenni. Questo istituto dell’affidamento pare particolarmente adatto, e trova infatti ampia applicazione, per le famiglie straniere con bambini idonee, ma che sovente si trovano in difficoltà nell’accudimento. Infatti l’affidamento ha di regola lo scopo di aiutare il minore in vista del reinserimento nella famiglia di origine, con cui i rapporti non vengono interrotti; inoltre esso deve cessare quando la situazione di difficoltà della famiglia di origine sia venuta meno. L’affidamento quindi ha una funzione di aiuto alla famiglia immigrata alla quale il minore appartiene, anche se molti sono i problemi che si sono posti, relativamente ai presupposti e all’attuazione pratica (basti pensare alle contraddizioni fra le modalità di allevamento e cura dei nuclei di origine e dei nuclei affidatari italiani).

In base all’art. 8 della legge 184/1983 sull’adozione, si applica la procedura italiana in materia di adottabilità per ogni minore in stato di abbandono, compreso dunque il minore straniero. La condizione è evidentemente che egli si trovi stabilmente nello Stato, a prescindere dalle modalità del suo ingresso.

Qualora si sospetti che il minore straniero si trovi in situazione di abbandono morale e materiale, il Tribunale per i minorenni apre una procedura di adottabilità: al termine dell’istruttoria, può ritenere l’abbandono insussistente o solo temporaneo per cause di forza maggiore (in questo caso non pronuncia la dichiarazione di adottabilità, perciò procedendo solo a un affidamento etero-familiare per il tempo necessario) oppure può ravvisare un abbandono definitivo (in tal caso dichiara l’adottabilità del minore).

Anche per l’adozione va segnalata la difficoltà aggiuntiva che trova l’applicazione dell’istituto ai minorenni stranieri: andrà accertato ad esempio se lo stato di abbandono non sia dovuto a cause di forza maggiore di carattere transitorio, che impediscano o sconsiglino ai genitori di stare vicino o di occuparsi del figlio; se la mancanza di rapporti con il figlio che si trova in Italia sia dovuta solo a disinteresse o possa essere giustificata da modelli culturali diversi dal nostro.

Il trattamento penale

Se la criminalità degli stranieri extracomunitari è un fenomeno di dimensioni considerevoli (in particolare per quegli aspetti che destano maggior allarme sociale come la microcriminalità e lo spaccio di stupefacenti) ed è in forte progressione negli ultimi anni, ancora più rilevante è il fenomeno relativo ai soli minori: negli anni Novanta infatti fra i minori gli stranieri denunciati sono quasi triplicati, arrivando a oltre 12.000 denunciati ogni anno (mentre i minorenni italiani sono circa 37.000). L’esperienza dimostra poi che fra i minori denunciati dire stranieri significa dire extracomunitari, in quanto l’incidenza dei minori comunitari è irrisoria.

Ancora più significativo è il dato relativo agli arresti, in quanto è l’arresto il fatto che maggiormente desta allarme sociale (perché avviene in flagranza, in conseguenza dei reati più gravi e quindi è più visibile): degli oltre 4.000 minorenni arrestati ogni anno, oltre la metà sono stranieri.

Gli effetti di questa criminalità minorile sono aggravati dal fatto che essa non è uniforme, ma è quasi irrilevante in alcune zone, mentre incide in modo rilevantissimo in altre, in particolare nel nord del Paese e nelle città maggiori, in cui provoca per reazione (specie laddove l’alta presenza di immigrati si mescola ad altre cause di disagio e all’emarginazione) manifestazioni di intolleranza diffuse e a volte violente.

Al minore straniero che si trova in Italia e che commette un reato si applicano le norme penali e processuali ordinarie: pertanto, a prescindere da eventuali differenti legislazioni nazionali, il minore è considerato tale fino a diciotto anni e sotto i quattordici anni è considerato non imputabile.

Nonostante il loro numero davvero alto, i problemi di questi minorenni non hanno destato l’interesse delle autorità amministrative e legislative; ma è grave anche il silenzio e l’indifferenza dei giudici e degli operatori minorili, soprattutto se si considera che mai come in questo periodo, invece, i problemi dei minori italiani (abusi, violenze, abbandoni...) sono stati oggetto di attenzione da parte dell’opinione pubblica.

La politica dell’assistenza

Non vi è dubbio che c’è stato un primo periodo, una fase che sta terminando ma non è esaurita (e il cui inizio può essere indicato negli anni 1989-90), in cui la politica dell’assistenza con riferimento agli stranieri, e ai minori stranieri in particolare, si è rivelata impreparata e inadeguata ad affrontare un fenomeno che, specie nei primi anni Novanta con le immigrazioni di massa dall’Albania e dalla ex Iugoslavia, ha assunto dimensioni e caratteri assolutamente nuovi e imprevisti. E questa impreparazione si è tradotta – come si è sopra ricordato – in una profonda incertezza legislativa e in una sostanziale incapacità di affrontare e prevenire, di andare incontro al disagio dei giovani stranieri, anziché tamponare (dopo l’arresto, dopo l’abbandono, dopo l’emersione del grave caso di maltrattamento) la situazione di emergenza in cui si trovava il minore.

Eppure era certamente inevitabile che la rilevante presenza di stranieri nel nostro Paese, sia in termini assoluti che relativi, e la confermata tendenza alla crescita di questo fenomeno si traducesse anche in situazioni di bisogno e di disagio, soprattutto della componente giovanile (che è anche numericamente prevalente) di queste comunità. Così come era inevitabile che, esternandosi frequentemente il disagio in comportamenti illeciti, divenisse più consistente anche la devianza dei giovani stranieri.

Ma questi aspetti, pur prevedibili, non sono stati previsti, cioè non si è pensato ad essi e non ci si è attrezzati per affrontarli: con il risultato che, anche per questo, quello dei giovani stranieri è diventato contemporaneamente, come sopra si è ricordato, un grosso problema sociale e un rilevante problema di ordine pubblico, soprattutto in alcune regioni.

Nonostante la rilevanza del problema, purtroppo sino a un certo punto i servizi sociali hanno fatto poco o nulla per questi minori stranieri. E non solo per quelli clandestini, oppure irregolari (che cioè pur non essendo in regola non si nascondono alle autorità ma rimangono visibili nel territorio), nei confronti dei quali l’intervento assistenziale di tipo tradizionale era anche giuridicamente difficile. Neppure quelli regolari sono stati aiutati, perché complice il drastico ridimensionamento dei Welfare State non venivano e tuttora non vengono stanziati fondi per finanziare progetti in favore di stranieri: quante amministrazioni locali sfidano l’impopolarità spendendo soldi per aiutare gli extracomunitari, che non votano e anzi fanno perdere voti?

Questa prima fase, si è detto, non è del tutto esaurita, ma si può dire che ne sia fortunatamente iniziata già un’altra: gli errori compiuti nella fase dell’emergenza e il delicato travaglio che ha portato alla nuova legge sembrano avere prodotto una svolta decisiva nella politica sociale nei confronti degli stranieri, una svolta verso l’integrazione e verso un modello di società che riconosce al suo interno l’esistenza di una pluralità culturale e considera l’immigrazione anche come una ricchezza, promuovendo procedure che garantiscano a tutti la possibilità di partecipazione alla vita sociale.

Protagonisti dell’integrazione

Dal punto di vista politico, è particolarmente significativo il fatto che sia colto il ruolo fondamentale che hanno i bambini e i giovani in questa evoluzione: «I minori sono i veri protagonisti dei processo di integrazione», viene detto, letteralmente, nel Documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione dell’agosto 1998; perché essi, a cavallo tra la cultura dei genitori e quella del Paese di accoglienza, vivono tutte le contraddizioni dell’incontro tra culture, senza poterne godere i vantaggi.

Di grande importanza viene riconosciuta essere l’attività della scuola e del servizio sociale per l’aiuto ai giovani stranieri; che come tutti i minori sono quindi soggetti a rischio, altamente vulnerabili. A differenza degli altri, tuttavia, spesso non hanno intorno il sostegno di una famiglia e di una rete di rapporti parentali che dà sicurezza e rafforza il senso di identità. Per queste ragioni fra le priorità per le misure di integrazione per il triennio 1998/2000 ne sono state comprese alcune per i minori, e cioè il sostegno per l’apprendimento della lingua italiana, l’accesso a servizi di doposcuola o di attività sportive che consentano di impiegare il tempo libero, l’affidamento di quartiere, cioè un sistema di affidamento diurno dei minori ad altri genitori nel quartiere di residenza (sistema già diffuso in altri Paesi e che può certo essere utile anche in Italia).

Non meno importanti sono stati i progressi nella politica e nella tecnica dell’intervento di servizio sociale. Il primo elemento di chiarezza è stato quello di comprendere che non esistono risposte valide per tutte le situazioni di disagio dei minori stranieri: si tratta infatti di situazioni di disagio diversissime tra loro, non solo perché sono varie le comunità interessate, ma anche perché al loro interno queste comunità sono composite, presentano problemi del tutto diversi a seconda dell’area di provenienza, o della religione, o della lingua.

Un secondo risultato confortante è che il disagio del minore straniero può essere affrontato e non è indispensabile un intervento specializzato. In definitiva si tratta comunque di forme di disagio minorile ben conosciute dai servizi sociali: la povertà materiale (ma spesso la vera e propria fame), la mancanza della famiglia che non esiste o si trova in altre parti o è rimasta al Paese di origine, lo sfruttamento da parte degli adulti nell’accattonaggio, nella vendita ambulante, nella prostituzione. Il servizio sociale può quindi attivarsi mediante strumenti che gli sono propri: e anzi nell’ambito del processo di integrazione degli stranieri, l’aiuto alle singole famiglie in difficoltà, la sistemazione di campi di accoglienza, l’inserimento scolastico dei bambini, la lotta per ridurre in quelle comunità lo sfruttamento e le sofferenze delle persone più deboli: tutte attività che spesso i singoli operatori hanno fatto saltando e a volte forzando la burocrazia dell’assistenza e vanno a costituire anche nuovi obiettivi primari del servizio sociale.

Nessuno si nasconde le difficoltà di un tale intervento, le differenze culturali, il problema della comunicazione, la penuria delle risorse economiche..., ma esso, oltre a essere socialmente utile (perché raffredda le situazioni di conflitto e attenua i rischi di devianza connessi alla emarginazione), è anche eticamente irrinunciabile per una comunità che non voglia rinnegare le ragioni stesse dalla convivenza sociale: la solidarietà con chi ha bisogno, il rispetto per ogni uomo, la composizione pacifica dei conflitti. Si tratta in realtà di adempiere al dettato costituzionale secondo il quale «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che... impediscono il pieno sviluppo della personalità umana» (art. 3 della Costituzione), estendendolo a ogni persona che si trovi a vivere nel nostro Paese. Certamente si tratta di un compito che ogni operatore sociale non rassegnato, ma che anzi crede al dovere pubblico dell’assistenza e della solidarietà, desidera e chiede di svolgere.

Lorenzo Miazzi
   

Norme anticipatorie

Nell’ordinamento giuridico italiano il fanciullo acquista la capacità giuridica al momento della nascita e la capacità di agire a diciotto anni, considerati momento del compimento della maggiore età.

Va peraltro detto che la legislazione anticipa in taluni casi la capacità di agire e pone dei diritti e doveri a scadenze di età prima dei diciotto anni: queste norme anticipatorie hanno effetto, ordinariamente, anche per i minorenni stranieri. Così, per esempio, a dodici anni il fanciullo deve essere sentito nel corso della procedura di adottabilità; a quattordici anni acquista l’imputabilità penale, deve prestare il consenso all’adozione, può condurre un ciclomotore; a quindici o sedici anni può iniziare un’attività lavorativa.

   

Dati e cifre

Per quanto riguarda i minori stranieri presenti in Italia, solo dal 1997 vi è una rilevazione autonoma: quelli iscritti presso le anagrafi dei comuni sono circa 126.000, di cui 70.000 nelle regioni settentrionali (30.000 nella sola Lombardia, che è la regione con il maggior numero di minori stranieri iscritti), e 35.000 in quelle centrali. Calcolando i regolari non iscritti e gli irregolari, la stima è di circa 180.000 minori. Si tratta di un numero per nulla indifferente e in forte aumento: in tutto il territorio nazionale i nati di cittadinanza straniera registrati in anagrafe, che già nel 1993 erano 7.000, sono passati nel 1996 a 10.820.

I minorenni rappresentano circa il 14% della popolazione straniera residente; ora, la percentuale di minori sul numero totale di stranieri è un indice del carattere di stabilità della presenza degli immigrati: infatti solo quelli che riescono a ottenere un lavoro e un’abitazione più o meno sicuri chiedono il ricongiungimento familiare e portano con sé i figli, li mandano a scuola. La percentuale di nati di cittadinanza straniera da coppie residenti in Italia, su 1.000 stranieri residenti, passa perciò dal 16,9% nel nord-est al 10,1% del sud.

In questo senso è evidente il più alto grado di integrazione raggiunto nel nordest, ove risultano iscritti in una scuola ben il 9,3% degli stranieri residenti (nelle isole solo il 3,1%). In queste regioni, dove più basso è l’indice di natalità, la natalità degli stranieri è apparsa particolarmente elevata (17 nati per mille stranieri residenti) e risulta essere all’incirca doppia rispetto a quella della popolazione complessiva residente (8,3 per mille); nel Veneto gli stranieri rappresentano ormai, in termini assoluti, più del 4% dei nati.

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