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Welfare comparato: risponde Maurizio Ferrera

L’Europa sociale del Duemila

a cura di Cristina Beffa
        

   Famiglia Oggi n. 3 marzo 1998 - Home Page Dal suo inizio fino a oggi il sistema delle assicurazioni ha risposto ai bisogni dei cittadini. Ma i cambiamenti degli ultimi decenni esigono interventi oculati. Occupazione, mobilità, formazione sono gli investimenti principali. Per non distruggere le risorse. Per dare futuro alle quattro formule dell’Unione europea.
La totale dipendenza economica dai genitori ostacola la mobilità, favorisce l’occupazione sommersa, innesca circoli perversi. Del resto, però, la minore stabilità dei rapporti familiari e la carenza delle risorse creano non pochi rischi.

Sin dalle sue origini la protezione sociale ha dato un importante contributo alla modernizzazione della società europea, stabilizzando l’economia di mercato, consolidando le istituzioni democratiche e inventando nuove e originali modalità di risposta ai bisogni di lavoratori e cittadini. Il welfare state (Stato sociale) entra però nel suo secondo secolo di vita in condizioni di incertezza, spiega Maurizio Ferrera, docente di Scienza dell’amministrazione all’Università di Pavia e grande esperto di Politica comparata. «Il nucleo centrale di welfare – prosegue – è costituito dalle assicurazioni sociali, ossia schemi pubblici che garantiscono protezione nei confronti di un insieme predefinito di rischi: la vecchiaia, l’invalidità, il decesso del coniuge, la malattia, la disoccupazione, l’infortunio sul lavoro e i carichi familiari. Questa garanzia pubblica poggia su diritti soggettivi e automatici e implica l’inclusione obbligatoria di ampi settori della popolazione in regimi previdenziali gestiti dallo Stato e finanziati tramite contributi. Il welfare non si esaurisce però nelle assicurazioni sociali. Intorno a questo nucleo si sono sviluppati servizi sociali, politiche attive del lavoro, schemi di reddito minimo garantito».

  • La crisi del welfare è crisi delle assicurazioni?

«In larghissima parte sì. Le assicurazioni sociali sono diventate un’istituzione vecchia per stare al passo con il mutamento rapido della società. La logica istituzionale che le governa ha dato origine a circoli viziosi, ossia trabocchetti che tendono a mantenere lo status quo. Si tratta di vere trappole che contrastano ogni cambiamento».

  • Professor Ferrera, quali trasformazioni hanno inciso soprattutto?

«L’invecchiamento della popolazione, l’evoluzione demografica, le trasformazioni dei rapporti familiari. La famiglia europea è diventata meno stabile che in passato. Basti pensare ai divorzi. Quindi si constata la crescita di famiglie monogenitoriali, nuclei con un solo componente. La minore stabilità dei rapporti familiari costituisce una nuova fonte di rischio sociale. Associata alla carenza di risorse, la rottura di una rete familiare produce situazione di bisogno, anche acuto. La precarietà dei rapporti è evidente nell’Europa del Nord, mentre in quella del Sud permangono le tradizionali funzioni di ammortizzatori sociali. Ma neppure nel modello latino di welfare la tenuta della famiglia è data da tutti per scontata».

  • Ma che peso hanno realmente le famiglie in questo?

«Il ruolo vicario della famiglia rispetto alle politiche pubbliche, come ammortizzatore degli squilibri di protezione, come camera di compensazione tra redditi e opportunità di garantiti e non garantiti, incontra limiti oggettivi di efficienza sociale. Le famiglie possono assicurare sussistenza e soddisfare molteplici esigenze di cura. Ma lo possono fare solo localmente. La dipendenza dalla famiglia è un chiaro ostacolo alla mobilità, alla disponibilità al lavoro. Lo svolgimento di funzioni improprie spinge il familismo del welfare europeo continentale verso adattamenti perversi. La famiglia tende a reagire secondo la logica del soddisfacimento locale, anche con la ricerca frenetica dell’occupazione sommersa con le conseguenze funeste che conosciamo».

  • Ci descriva l’Europa sociale.

«Sotto il profilo delle norme istituzionali, i sistemi di protezione sociale europei differiscono principalmente rispetto a regole di accesso, formule di prestazione, finanziamento e assetti organizzativo-gestionali. Su questa base possono essere distinte quattro diverse configurazioni europee: Paesi scandinavi, anglosassoni, Europa centrale e quella meridionale».

  • Il raggruppamento scandinavo quali caratteristiche presenta?

«Nei Paesi scandinavi la protezione sociale è un diritto di cittadinanza, la copertura è universale (persino per quanto riguarda le indennità di malattia e maternità, che in Svezia e Finlandia vengono concesse anche a chi non partecipa al mercato del lavoro) e le prestazioni consistono in somme fisse di importo relativamente generoso, automaticamente erogate all’occorrenza dei vari rischi. Al di sopra di questo pavimento universalistico, i lavoratori occupati ricevono prestazioni integrative tramite schemi professionali obbligatori altamente inclusivi (in Svezia ne esiste uno solo per tutti) e con normative omogenee. Le prestazioni di assistenza pubblica svolgono un ruolo di integrazione residuale e piuttosto circoscritto. La protezione sociale è primariamente finanziata tramite il gettito fiscale, tuttavia, recentemente sono stati compiuti alcuni passi per estendere il ruolo dei contributi sociali (nel 1994 la Danimarca li ha introdotti per l’assicurazione di malattia e di disoccupazione). Sotto il profilo organizzativo, i vari comparti del welfare scandinavo sono fra loro fortemente integrati e l’erogazione delle prestazioni (inclusa una vasta gamma di servizi sociosanitari) è sotto la diretta responsabilità delle autorità pubbliche, centrali e locali. L’unico settore che resta fuori dal quadro organizzativo integrato è l’assicurazione contro la disoccupazione che è gestita dalle organizzazioni sindacali».

  • Ma questo universalismo resterà sempre uguale a se stesso?

«Naturalmente, la robustezza dell’universalismo scandinavo non va vista come un dato immutabile. Soprattutto in campo pensionistico vi sono segnali di crescente erosione: la Danimarca ha introdotto modifiche sulla propria pensione di base già dal 1994, la Finlandia ha seguito l’esempio danese nel 1996. Nel 1997 la Svezia ha introdotto una verifica sui redditi per le pensioni alle vedove, al di sotto dell’età pensionabile».

  • Passiamo alla seconda classificazione, ossia Regno Unito e Irlanda.

«Anche qui la copertura del welfare state è altamente inclusiva: ma può considerarsi pienamente universalistica solo in campo sanitario. Infatti, nel settore della garanzia del reddito i cittadini inattivi e gli occupati che guadagnano meno di un certo importo (54 sterline a settimana nel Regno Unito e 30 in Irlanda nel 1995) non sono coperti dalla National Insurance e non pagano, ovviamente, i relativi contributi. Le prestazioni della National Insurance sono a somma fissa e di importi più modesti che in Scandinavia. La fascia delle prestazioni assistenziali con verifica delle condizioni di bisogno è molto più estesa. Per quanto riguarda il finanziamento, si tratta di sistemi misti: la sanità è interamente fiscalizzata, mentre le prestazioni in denaro, soprattutto di natura assicurativa, sono in buona parte finanziate tramite contributi sociali. Come in Scandinavia, il quadro organizzativo è fortemente integrato e totalmente gestito dall’apparato amministrativo pubblico: le parti sociali giocano un ruolo secondario».

  • E il terzo gruppo, Germania, Francia, Benelux, Austria e Svizzera?

«Qui la tradizione bismarckiana, che prevede un collegamento fra posizione lavorativa e prestazioni sociali, è ancora influente tanto nel settore della garanzia del reddito quanto nel settore sanitario. Solo l’Olanda e la Svizzera hanno parzialmente ibridato tale tradizione introducendo alcuni schemi a carattere universalistico. Le formule di prestazione, proporzionali al reddito e di finanziamento tramite contributi sociali, in larga misura rispecchiano logiche di natura assicurativa anche se non strettamente attuariale, con discipline spesso diverse a seconda dei gruppi professionali. Questo approccio di impronta fortemente occupazionale si riflette anche nei moduli organizzativi e gestionali. I sindacati e le associazioni dei datori di lavoro partecipano attivamente al governo degli schemi assicurativi di categoria, conservando qualche significativo margine di autonomia rispetto ai poteri pubblici, soprattutto in campo sanitario. La gran parte della popolazione risulta coperta dalle assicurazioni sociali, tramite diritti propri o derivati. L’obbligo assicurativo scatta automaticamente con l’inizio di un’occupazione produttrice di reddito. È da notare, tuttavia, che in Germania e in Olanda fasce di reddito più alte, poco sopra i 70.000 DM e sopra i 60.000 Fl annui, sono esentate dall’obbligo assicurativo in campo sanitario. Chi scivola sotto le maglie assicurative può ricorrere alla rete di protezione assistenziale di base abbastanza robusta, ma meno standardizzata che in Scandinavia o nelle isole britanniche».

  • Vediamo, infine, le caratteristiche dell’Europa meridionale: Italia, Spagna, Portogallo e Grecia.

«Si tratta di welfare state contraddistinti da gradi di maturazione, anche istituzionale, non del tutto omogenei: il sistema di protezione italiano può dirsi largamente maturo pur con tutte le differenziazioni tra Nord e Sud del Paese, mentre il sistema spagnolo e in particolare quello greco e portoghese si trovano ancora sulla strada della maturazione. Il dibattito comparato ha finora considerato questi sistemi come appartenenti alla famiglia continentale, al regime di welfare conservatore-corporativo. Il loro raggruppamento in una famiglia separata viene giustificato dal fatto che nei Paesi sud-europei troviamo sistemi di garanzia del reddito di impronta bismarckiana, altamente frammentati lungo demarcazioni occupazionali e con formule di prestazioni molto generose. A differenza di quanto accade nell’area europeo-continentale, nell’Europa del Sud manca tuttavia un’articolata rete di protezione minima di base. Questa anomalia ha recentemente dato qualche segno di attenuazione grazie all’introduzione di schemi di reddito garantito a livello locale in Italia, Spagna e Portogallo. Ma le lacune di copertura restano vistose. Dall’altro lato, tutti e quattro i Paesi hanno istituito nell’ultimo quindicennio dei Servizi sanitari nazionali a vocazione universale, basati cioè su diritti di cittadinanza. L’universalizzazione dell’accesso e la standardizzazione delle prestazioni possono dirsi compiute solo in Italia. Anche Spagna, Portogallo e Grecia hanno formalmente introdotto dei Servizi sanitari nazionali, ma la transizione dalle vecchie mutue categoriali al nuovo assetto è tuttora in corso. La destinazione finale è comunque quella di una cittadinanza sanitaria universale e standardizzata. Così la protezione sociale sud-europea è caratterizzata da un orientamento misto: gli schemi occupazionali e le parti sociali giocano un ruolo importante nel settore delle prestazioni economiche ma sempre meno nel settore della sanità. In quest’ultimo settore, invece, il gettito fiscale sta gradualmente sostituendo i contributi sociali come fonte di finanziamento».

  • Serve il dibattito attorno all’Unione sociale europea?

« L’esistenza di un’ampia e vivace comunità di dibattito internazionale, nonché l’attivismo delle istituzioni europee nel diffondere raccomandazioni e nel promuovere gli scambi di informazione sono due fattori che favoriscono una progressiva convergenza qualitativa fra i vari sistemi. Tale convergenza trova però robusti argini nelle diverse configurazioni politico-istituzionali in cui si articola il modello sociale europeo».

  • Il welfare europeo è dunque destinato a restare disarticolato in diversi modelli di solidarietà, prigionieri del proprio passato?

«In una certa misura sì, almeno per qualche tempo ancora. Fra i tanti settori in via di integrazione, l’Europa sociale è per ora fortemente sotto-istituzionalizzata e la retorica della sussidiarietà gioca a favore dei particolarismi sociali nazionali. La definizione di un nuovo contratto sociale su scala continentale, di un vero welfare state a livello comunitario si profila come un processo lento e accidentato. In base ai documenti ufficiali (soprattutto dopo le revisioni di Maastricht e di Amsterdam) la promozione della solidarietà e della coesione sociale figura tra gli obiettivi fondamentali dell’Europa unita; l’insieme delle norme approvate e attualmente vigenti sono tutt’altro che trascurabili, soprattutto tenuto conto dei punti di partenza. Il margine di movimento dell’Unione europea resta tuttavia esiguo, soprattutto in paragone alla sfera economica e in prospettiva a quella monetaria. Le competenze formali sono meno ampie, le procedure decisionali più esigenti e il principio di sussidiarietà spinge sia gli Stati membri sia le sedi decisionali comunitarie a collocare la protezione sociale tra le aree "naturalmente" riservate alla competenza nazionale.

Come è stato più volte osservato, questo stato di cose comincia a sollevare qualche serio problema all’Europa. Si tratta di problemi che anche i critici ultraliberisti del welfare farebbero bene a prendere sul serio. La creazione del mercato interno e dell’Unione economica e monetaria non è uno sviluppo neutrale rispetto al funzionamento dei sistemi nazionali di protezione. Nel dibattito sulla crisi del modello sociale europeo il problema delle compatibilità fra mercato e welfare è tematizzato in termini "orizzontali" e pone seri interrogativi: quanto e quale tipo di welfare un Paese può permettersi dati i vincoli e le opportunità connesse al nuovo contesto economico comunitario e globale? Assai più rare sono le tematizzazioni in chiave "verticale", in cui il quesito di base è invece: quanto e quale tipo di welfare è opportuno avere a livello di Unione europea dati quei nuovi vincoli e quelle nuove opportunità? Sulla rilevanza di tale quesito possono esservi pochi dubbi e l’assenza di risposte rischia di avere conseguenze poco desiderabili non solo rispetto agli obiettivi economici».

  • Quali sono le linee di riforma per avere un futuro meno incerto?

«Bisogna passare dalla tutela della disoccupazione alla promozione dell’occupazione, ossia un pacchetto di risorse che assicurino possibilità di partecipazione a un riformato mercato del lavoro. Urgono regole di finanziamento e di computo delle prestazioni sociali consone agli incentivi al lavoro. Ancora: mercato del lavoro più equo e flessibile, riorganizzazione dei servizi per l’impiego e l’orientamento, istruzione e formazione senza illudersi che le abilità professionali saranno l’unica panacea perseguibile. Da ultimo, ma non meno importanti delle urgenze appena elencate, servono politiche di promozione della mobilità dei lavoratori europei».

  • Che cosa serve per attuare adeguate assicurazioni sociali?

«Tre aspetti sono da tenere presenti: il paniere dei rischi, oggetto di obbligo assicurativo; le formule di finanziamento e prestazione; modalità organizzative. Un serio progetto di ricostruzione del welfare europeo dovrà ovviamente includere molti altri tasselli. Anzitutto l’identificazione di accorgimenti istituzionali che scoraggino la logica delle spettanze e i suoi effetti perniciosi sui piani cognitivo, normativo e politico. Inoltre, bisogna porre freni esterni, ossia accorgimenti istituzionali da apportare ai microcircuiti polititico-decisionali e vere e proprie regole costituzionali. Il welfare del futuro deve diventare sostenibile, i suoi schemi e i suoi programmi dovrebbero situarsi al di sopra di soglie minime di giustificabilità riconosciute da un’opinione pubblica informata e consapevole».

Un elenco da non trascurare.

c.b.

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