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STORIA DI UNA RIFORMA

La legge sui servizi sociali

di Carlo Mario Mozzanica
(docente di Educazione degli adulti, Facoltà di scienze della formazione, Università Cattolica di Milano)
            

   Famiglia Oggi n. 3 marzo 2001 - Home Page Nella nuova normativa non mancano gli elementi innovativi. Gli eventi quali povertà, fragilità, precarietà non saranno più lasciati alla gestione della singola famiglia, che sarà, invece, tutelata e valorizzata.

L'importanza di una legge quadro sui servizi alla persona sta scritta, in qualche modo, nella sua storia. Si sa che nei sistemi di welfare, al di là della configurazione storica che essi assumono nel tempo e negli ordinamenti, la cura e l’attenzione alle diverse forme di fragilità, ai numerosi tempi dell’esistenza segnati da non autosufficienza e non autonomia, assumono particolare rilievo, oggi direttamente proporzionato al perfezionarsi dei sistemi previdenziali (salario differito o garantito per le gravi forme di disabilità, congenita o acquisita) e direttamente correlato alle forme che assume la tutela della salute: la crescita delle forme di cura e di riabilitazione, nell’orizzonte conclamato di un sapere scientifico sempre più sofisticato e tecnologicamente attrezzato, rischia di escludere da sé le forme di non guarigione, di cronicità, di condizioni permanenti di non autosufficienza e non autonomia: tutto risulta oggi legato al «sistema integrato di interventi e servizi sociali». Occorre aggiungere il crescere delle cosiddette povertà immateriali (post o trans-materiali) che si coestende a tutto l’arco esistenziale della vita e crea larghissime fasce di disagio personale, sociale, psichico ed esistenziale.

A queste domande risponde la «legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» (legge n. 328 dell’8 novembre 2000, in supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 13.11.2000, n. 265). La pertinenza dell’accenno alla storia si iscrive nel lungo itinerario, precedente e conseguente la Carta costituzionale: precedente, perché la prima e unica normativa quadro sull’assistenza è riferibile alla legge Crispi (n. 6972 del 1890): per questo si è parlato di una legge attesa per oltre cent’anni; ma anche susseguente la Costituzione (peraltro molto esplicita e insieme esigente: cfr. artt. 2, 3, 38, 117 e 118), soprattutto con l’avvento delle Regioni a statuto ordinario (cfr. al proposito i tre momenti fondamentali: Dpr 9/’72; Dpr 616/’77; Dlgs 112/’98 e le numerose leggi quadro di settore: tossicodipendenza, handicap, minori, immigrati extracomunitari, anziani, area del materno infantile, malattia mentale, Aids). In termini di architettura istituzionale essa compie un disegno rilevante: con la terza riforma sanitaria (Dlgs 229/’99), con il testo unico sulle autonomie locali (Dlgs 267/’00), con la legge quadro sul volontariato (n. 266/’91), sulla cooperazione sociale (n. 381/’91), sugli organismi non lucrativi di utilità sociale (Onlus) (Dlgs 460/’97) e con la recente legge sull’associazionismo (n. 383/2000), il quadro della tutela del cittadino, in ordine alle libertà sostanziali, appare compiutamente disegnato: anche se luci e ombre ne contrassegnano il tracciato.

In parte la legge quadro risente del lungo itinerario e del complesso confronto legislativo: ben diciannove proposte legislative, contestuali a un progetto del governo Prodi trovano eco nella legge approvata, che dunque risente di culture ben differenziate circa lo stesso welfare: dall’universalismo (selettivo) delle prestazioni alla scelta categoriale dei più bisognosi; dalla programmazione (rigida, anche se decentrata) alla libertà di scelta del cittadino (anche con i cosiddetti voucher); dalla titolarità dell’intervento pubblico alle forme di partecipazione delle differenziate soggettualità sociali (dalle responsabilità familiari al terzo settore); dal diritto soggettivo alle prestazioni e agli interventi alla partecipazione al costo delle prestazioni e alla titolarità dei diversi soggetti istituzionali al concorrere della spesa.

Cercando di analizzare i profili essenziali del testo legislativo (ndr, vedi alle pagg. 82-105), si farà cenno esplicito ai principi generali, che si riferiscono alla risposta ai bisogni del cittadino e alla titolarità dei soggetti gestori, con particolare attenzione a coloro che a qualunque titolo fanno riferimento al terzo (volontariato, cooperazione sociale, associazionismo, Onlus) e al quarto settore (mutuo e auto-aiuto, responsabilità familiari).

Il testo risente di un confronto la cui grande complessità è evidenziata da ben diciannove proposte e da un progetto di governo. I punti salienti sono l’universalismo delle prestazioni, la libera scelta del cittadino, la titolarità pubblica.

Nell’ambito dei "principi generali" e delle "finalità", la Repubblica assicura un sistema integrato; promuove qualità della vita, pari opportunità, diritti di cittadinanza e non esclusione; previene; elimina o riduce condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da reddito inadeguato, difficoltà sociali, condizioni di non autonomia.

Soggetti della programmazione e dell’organizzazione dei servizi alla persona sono gli Enti locali, le Regioni e lo Stato (l’ordine è sempre quello che esibisce maggiore vicinanza al cittadino): essi, operando secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità e unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali, riconoscono e agevolano il ruolo delle Onlus, delle organizzazioni della cooperazione, delle associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni ed enti di patronato, organizzazioni di volontariato, enti riconosciuti delle confessioni religiose, con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese (art. 1, comma 4).

Gli stessi soggetti (anche se l’enumerazione è un poco differente [art. 1, comma 5]), insieme con i soggetti pubblici, provvedono alla gestione e all’offerta dei servizi, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi. Il sistema integrato ha tra i suoi scopi quello della promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità della solidarietà organizzata (art. 1, comma 5). Viene altresì garantita la partecipazione attiva dei cittadini (con il contributo delle organizzazioni sindacali e delle associazioni sociali di tutela degli utenti).

Le disposizioni della legge quadro costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione e pertanto le Regioni debbono adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella legge. I soggetti portatori del diritto alle prestazioni sono i cittadini italiani, i cittadini appartenenti all’Unione europea, i cittadini stranieri, individuati secondo l’art. 41 del testo unico sulla disciplina dell’immigrazione (Dlgs n. 286/’98). Ai profughi, agli stranieri e agli apolidi sono garantite le misure di prima assistenza. Il "Sistema integrato di interventi e servizi sociali" (che per comodità chiameremo d’ora in poi Sidiss) ha carattere di universalità e i soggetti gestori (pubblici) sono tenuti a realizzare il sistema che garantisce i livelli essenziali e uniformi (di cui all’art. 22) e a consentire l’esercizio del diritto soggettivo a beneficiare delle prestazioni economiche (di cui all’art. 24): con accesso prioritario ai soggetti in condizione di povertà, con limitato reddito, con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze, ai soggetti sottoposti a provvedimento dell’autorità giudiziaria.

Occorrono parametri di valutazione, stabiliti dai Comuni, in base ai criteri del piano nazionale (di cui all’art. 18); i soggetti erogatori hanno l’obbligo di informare i destinatari sulle prestazioni, di cui possono fruire, sui requisiti di accesso e sulle modalità di erogazione. La legge stabilisce i principi (coordinamento e integrazione, concertazione, cooperazione) per la programmazione degli interventi e delle risorse del Sidiss; si fa riferimento, in particolare, alle molteplici forme di accordo: programmazione negoziata, intesa istituzionale di programma, accordi di programma-quadro, patto territoriale, contratto di programma, contratto d’area. I soggetti pubblici promuovono azioni per favorire la pluralità di offerta dei servizi, garantendo il diritto di scelta fra gli stessi. La realizzazione del Sidiss si avvale di un finanziamento plurimo a cui concorrono, nell’ambito delle rispettive competenze e funzioni assegnate dalla legge, soggetti diversi: enti locali, Regioni e Stato.

Di particolare rilievo è il compito attribuito agli stessi soggetti per la promozione di azioni finalizzate al sostegno e alla qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore (politiche formative e interventi per l’accesso agevolato al credito e ai fondi dell’Unione europea). Le Regioni, in particolare, sulla base di un atto di indirizzo e coordinamento del governo, adottano specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra enti locali e terzo settore, con particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi, così come gli enti pubblici promuovono azioni per favorire trasparenza e il ricorso a forme di aggiudicazione o negoziali, che consentano ai soggetti del terzo settore piena espressività della propria progettualità. Gli stessi criteri valgono per la valorizzazione del volontariato (art. 5).

Gli assetti organizzativi

La legge esplicita, ulteriormente, le funzioni dei Comuni (art. 6), con particolare riferimento alla titolarità, all’elenco delle attività (programmazione, progettazione, realizzazione del sistema dei servizi, erogazione, autorizzazione, accreditamento e vigilanza, partecipazione alla definizione degli ambiti territoriali, definizione dei parametri di valutazione), ai compiti cui provvedere (promuovere, adottare, effettuare, garantire).

Il Comune assume altresì gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica, laddove si renda necessario il ricovero in struttura residenziale, per colui che vi ha la residenza, prima del ricovero. Sono individuate le funzioni della Provincia (art. 7) e della Regione (art. 8), con particolare attenzione per le funzioni di programmazione, di coordinamento e indirizzo e di promozione.

La Regione esercita le funzioni, tra cui le rilevanti sono riconducibili a: determinazione degli ambiti territoriali, definizione di criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza, l’istituzione di registri dei soggetti autorizzati, i criteri per la concessione dei "titoli" per i servizi e per la determinazione del concorso dell’utente al costo delle prestazioni, la determinazione dei criteri per la definizione delle tariffe, che i Comuni debbono ai soggetti erogatori accreditati, l’esercizio del potere sostitutivo, le procedure per i reclami e la possibile istituzione degli uffici di tutela e il trasferimento, con legge, delle residue funzioni socio-assistenziali della Provincia. Infine vengono individuate le funzioni dello Stato (art. 9), riconducibili alla determinazione dei principi e obiettivi della politica sociale, attraverso il piano nazionale, l’individuazione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e della fissazione di requisiti minimi per l’autorizzazione (da sottoporre alla Conferenza unificata), determinazione dei requisiti e dei profili professionali per le professioni sociali, esercizio dei poteri sostitutivi.

Un intero articolo è dedicato alla disciplina relativa alle Ipab, delegando il governo a emanare un decreto legislativo, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, sulla base di principi e criteri direttivi, analiticamente esplicitati all’art. 10. Le Regioni dovranno adeguare la propria disciplina ai principi del precitato decreto entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore.

L’assetto istituzionale tratta altresì tre problemi di particolare interesse: l’autorizzazione e l’accreditamento (rilasciati dai Comuni, su indicazione regionale, che fa riferimento, per l’autorizzazione, agli indirizzi nazionali e a condizioni particolari per i servizi sperimentali), le figure professionali sociali (con riferimento alla definizione di profili e alle modalità di accesso alla dirigenza), la carta dei servizi sociali (il cui schema è da adottarsi dai soggetti erogatori entro sei mesi dall’adozione del Decreto del presidente del Consiglio dei ministri). La carta dei servizi definisce i criteri per l’accesso, le modalità di funzionamento, le condizioni per facilitare le valutazioni, le procedure per assicurare la tutela degli utenti. 

Tra le disposizioni per la realizzazione di particolari interventi, giova ricordare l’attenzione rivolta dalla legge ai progetti individuali per le persone disabili (art. 14), al sostegno per le persone anziane non autosufficienti (art. 15), alla valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari (art. 16), con particolare attenzione al ruolo della famiglia, al riferimento familiare dei livelli essenziali delle prestazioni, all’individuazione delle priorità, tra cui erogazione dell’assegno di cura e altri interventi, politiche di conciliazione tra tempo di cura e di lavoro, servizi formativi e informativi per la genitorialità, aiuto e sostegno domiciliare, servizi di sollievo, per l’affido familiare, con particolare riferimento ai prestiti sull’onore, consistenti in finanziamenti a tasso zero, alle possibili agevolazioni fiscali e tariffarie, riduzioni dell’Ici per la prima casa, misure di agevolazioni fiscali per spese sostenute per persone non autosufficienti o disabili (nella finanziaria 2001); ai titoli per l’acquisto di servizi sociali (da regolamentarsi da parte delle Regioni [art. 17]).

Misure di contrasto

Gli strumenti per favorire il riordino del sistema sono individuati essenzialmente nel piano nazionale e nei piani regionali degli interventi e dei servizi sociali (art. 18), per i quali, in maniera molto analitica, si identificano i contenuti: dai requisiti delle prestazioni proprie dei livelli essenziali alle priorità degli interventi, dagli indicatori di verifica ai criteri per la disciplina del concorso al costo dei servizi. Il primo piano nazionale è adottato entro 12 mesi dall’entrata in vigore della legge e quelli regionali entro 120 giorni dall’adozione del piano nazionale; nel piano di zona (art. 19), nel fondo nazionale per le politiche sociali (art. 20), nel sistema informativo dei servizi sociali (art. 21).

Di particolare interesse e di importanza strategica appare la definizione del Sidiss (art. 22), al punto che i contenuti dell’articolo in oggetto avrebbero trovato sistemazione più idonea all’architettura della legge, tra i primi articoli, laddove si tratta dei principi generali del Sidiss. Viene definito il sistema integrato e si individuano gli interventi costituenti il livello essenziale delle prestazioni sociali: misure di contrasto alla povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento, misure economiche per favorire vita autonoma in persone totalmente dipendenti, interventi di sostegno per minori, misure per il sostegno delle responsabilità familiari, misure di sostegno alle donne in difficoltà, interventi per la piena integrazione dei disabili, interventi per anziani e disabili, a livello domiciliare e residenziale, prestazioni integrate di tipo socio-educativo per contrastare le dipendenze, informazione e consulenza alle famiglie.

Si definiscono altresì le indicazioni normative per gli interventi per minori e le prestazioni comunque dovute dalle Regioni (servizio sociale professionale, servizio di pronto intervento, assistenza domiciliare, strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali, centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario).

Altri interventi sono relativi alla definizione del reddito minimo di inserimento, già sperimentato (cfr. il Dlgs 237/’98), nel senso di una sua estensione e generalizzazione e di un suo inserimento nei livelli uniformi ed essenziali per quanto attiene, in particolare, le misure di contrasto delle povertà, di sostegno al reddito e servizio di accompagnamento, con particolare riferimento alle persone senza fissa dimora; alla delega al governo per il riordino degli emolumenti derivanti da invalidità civile, cecità e sordo-mutismo. Contenuti e criteri del decreto legislativo sono riferibili: alla riclassificazione delle indennità, con la previsione di specifiche forme di sostegno economico (reddito minimo per la disabilità totale, reddito minimo per la disabilità parziale, indennità per favorire la vita autonoma e la comunicazione), alla cumulabilità, alla fissazione dei requisiti psicofisici e reddituali individuali per la concessione degli emolumenti, alla corresponsione di nuovi trattamenti, all’equiparazione, alla disciplina del regime transitorio, alla revisione e snellimento delle procedure (sportello unico), alla procedura di approvazione del decreto legislativo; all’accertamento della condizione economica del richiedente (il cosiddetto redditometro di cui al Dlgs 109/’98 e s.m.), all’utilizzo dei fondi integrativi per prestazioni sociali. Le disposizioni finali si riferiscono all’istituzione della Commissione di indagine sull’esclusione sociale (istituzione, funzioni, relazione al governo ogni anno, composizione e oneri derivanti dal suo funzionamento [art. 27]); agli interventi urgenti per le situazioni di povertà estrema (art. 28), alle disposizioni sul personale (assunzione di 100 unità di personale per l’attuazione della legge e di particolari adempimenti [art. 29]). Conclude la legge l’art. 30, relativo alle abrogazioni (riferite al domicilio di soccorso, alla normativa sulle Ipab e a tutte le norme sulle provvidenze economiche per i disabili).

Il forse troppo veloce e sintetico quadro descrittivo consente di cogliere l’ampiezza e l’articolazione sufficientemente organica, anche se talvolta non esente da squilibri propositivi (eccedenti) ed espositivi (non sempre chiarissimi): la necessità di tenere conto di esigenze diverse (i diciannove progetti di legge, ancorché già unificati in un testo unico da correlare con la proposta governativa) rende ragione della complessità (e talvolta della ridondanza, a scapito della chiarezza) del testo: che rimane comunque essenziale, in ordine alla compiutezza del disegno del welfare.

La dimostrazione di quanto affermato è agevolmente rinvenibile nell’ampio dibattito parlamentare, cui si rinvia, e ai conseguenti ordini del giorno (tra cui il finanziamento regionale) che hanno consentito l’approvazione al Senato, con il ritiro di numerosi emendamenti da parte dell’opposizione. L’importanza dell’approvazione (anche con qualche contraddizione, che, se corretta al Senato, avrebbe comportato il rinvio del testo alla Camera, con grosse difficoltà anche temporali, per l’ormai imminente fine della legislatura, in ordine alla possibilità dell’approvazione) si può anche riferire al fatto che, in questi trent’anni, la stessa Caritas italiana ne aveva invocato l’approvazione, prima ancora di testi molto importanti come la legge quadro sul volontariato, sulla cooperazione sociale, sull’associazionismo, sulle organizzazioni non profit.

Restano aperti, indubbiamente, alcuni problemi, che è possibile affidare ai testi delle leggi delegate e che si evocano, sia pure in estrema sintesi: il rapporto con la terza riforma sanitaria, soprattutto per quanto attiene l’integrazione socio-sanitaria e il conseguente atto di indirizzo e coordinamento (forse troppo preoccupato dell’imputazione della spesa); la difficoltà istituzionale del rapporto e del raccordo, attesa la differenziata configurazione dei soggetti istituzionali (il Comune per l’assistenza, l’azienda sanitaria locale e ospedaliera per la sanità) tra le due aree.

Basti qui ricordare l’interessante proposta di Caritas italiana e della Fondazione Zancan di istituire un’unica azienda dei servizi alla persona, ai sensi della legge sulle autonomie locali (oggi Dlgs 267/2000); la definizione del diritto soggettivo alle prestazioni e agli interventi (pur nella difficoltà della sua articolazione, anche sotto il profilo formale); la ristrettezza attuale del fondo nazionale per le politiche sociali; la possibile e differenziata gestione, nelle diverse Regioni, dei criteri di intervento per la partecipazione alla spesa da parte dei cittadini; i numerosi atti di indirizzo, decreti legislativi e ministeriali, necessariamente correlati a una legge quadro, che potrebbero condizionare l’ordinata e corretta attuazione, soprattutto regionale, della legge, se non venissero mantenuti i tempi, talvolta non brevissimi, stabiliti dalla stessa legge quadro.

Resta, tra le altre, la preoccupazione di quali potranno essere gli impegni attuativi delle Regioni, a fronte soprattutto di normative regionali pregresse e in parte già presenti, anche in attuazione delle leggi Bassanini. La preoccupazione resta, perché il profilo delle politiche sociali vede, nei differenziati schieramenti politici, ottiche molto differenziate (la libertà di accesso e di scelta, la programmazione e la referenza del soggetto pubblico, i bonus).

In termini conclusivi, si possono certamente evocare taluni elementi innovativi, che nel tempo potranno, se attuati, compiere il disegno complessivo di un welfare attento ai bisogni del cittadino, a una risposta compiuta e articolata. Volendo evocare le transizioni virtuosamente possibili, potremmo riassumerle: da un controllo sistemico a forme di azione sociale; da una selezione piramidale e verticistica (o matriciale) a una "composizione reticolare"; da una centralità dello Stato (legittimante e gestore) a una pluralità di attori (regioni, enti locali, terzo e quarto settore); da una delega ad apparati verticali e verticistici a un’autonomizzazione delle istituzioni, per un welfare municipale; da una concezione di "politiche pubbliche" alle forme istitutive ed espressive della community care; da un approccio normativo unicentrico a un approccio configurativo policentrico; da interventi categoriali a progetti individuali e personalizzati; da interventi riparativi a interventi promozionali e preventivi; da interventi disomogenei e discrezionali a interventi uniformi ed essenziali; dalla separazione e dalla separatezza dei servizi alla ricerca dell’integrazione socio-sanitaria (interistituzionale, funzionale e professionale); dalla somma delle prestazioni alla garanzia dell’appropriatezza; dal territorio disarticolato (del comune singolo) alle forme della community care (del comune associato, per la gestione di funzioni sociali); dalla frammentazione delle risposte alla rete integrata delle opportunità; dall’attenzione all’individuo alla promozione della persona, dentro le responsabilità familiari e nelle formazioni sociali.

Volendo riassumere, quasi con cifra sintetica, il senso e il valore della legge quadro, oggetto di questa sommaria riflessione, tornano alla mente gli articoli 2 e 3 della Costituzione: «La Repubblica... richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale» (art. 2). «...È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese» (art. 3).

Si ritrovano qui, correlati e integrati, a fondamento di una corretta tutela e promozione dei diritti sociali di cittadinanza, i principi della responsabilità, della solidarietà, della sussidiarietà verticale e orizzontale con particolare attenzione alla valorizzazione delle responsabilità familiari.

Carlo Mario Mozzanica

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