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n. 4 APRILE 2006

Sommario

EDITORIALE
La grande assente nel nostro Paese
la DIREZIONE

SERVIZI
apep00010.gif (1261 byte) Un’autentica politica familiare
PIERPAOLO DONATI

apep00010.gif (1261 byte) Il "Libro bianco": cose fatte, cose da fare
FRANCESCO BELLETTI

apep00010.gif (1261 byte) Dall’assistenzialismo alla sussidiarietà
RICCARDO PRANDINI

apep00010.gif (1261 byte) Alla ricerca dell’equità fiscale
PIER LUIGI FORNARI

apep00010.gif (1261 byte) Come leggere i servizi in controluce
LAURA FORMENTI

apep00010.gif (1261 byte) Le sei priorità per il benessere sociale
FORUM DELLE ASSOCIAZIONI FAMILIARI

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COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE (A CURA DELLA)

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Ridurre il divario tra le generazioni
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POLITICHE FAMILIARI
Un bene collettivo da sostenere
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LA FAMIGLIA NEL MONDO
Il comportamento riproduttivo nell’Ue
ORSOLA VETRI E STEFANO STIMAMIGLIO

LIBRI & RIVISTE

 

 UN’AGENDA SOCIALE

Il "Libro bianco":
cose fatte, cose da fare

di Francesco Belletti
(direttore del Cisf)

A tre anni di distanza dalla diffusione delle proposte del Ministero delle Politiche sociali "per una società dinamica e solidale" e al termine del mandato di Governo, appare opportuna una verifica: quanti obiettivi sono stati raggiunti?
  

Nel febbraio 2003 il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali pubblicava il Libro bianco sul welfare - Proposte per una società dinamica e solidale (cfr. la presentazione su Famiglia Oggi n. 4/2003, pp. 84-87), inteso come «il naturale proseguimento del Libro bianco sul Mercato del Lavoro» del 2001. In questo documento veniva fissata anche una "Agenda sociale", articolata su sei punti, con una serie di obiettivi operativi specifici, da realizzare nei mesi e negli anni successivi: come ribadito nello stesso documento, «[...] La proposta di varare un’agenda sociale costituisce non solo il riconoscimento della dinamica continua della materia e degli interventi proposti, ma anche della volontà del Governo di procedere secondo scadenze prestabilite, facendo in modo che i risultati siano trasparenti e facilmente verificabili da tutti».

A tre anni di distanza dalla sua diffusione, e al termine del mandato di Governo, appare quindi opportuna una verifica di quanto è stato fatto e di quanto rimane ancora da fare. Sulla base di questa "ricognizione" (necessariamente sintetica, basata prevalentemente sui dati pubblicati on-line da Governo e Ministeri, e senza poter analizzare puntualmente dati quantitativi), si potrà quindi valutare quanto il Libro bianco sia rimasto sulla carta, e quanto si sia invece trasformato in operatività concreta.

In analogia con quella approvata dall’Unione europea nel vertice di Nizza del 7-9 dicembre 2000, l’agenda sociale del Libro bianco è stata organizzata su sei macroaree di intervento; per ognuna di esse venivano indicati gli obiettivi, i soggetti e gli attori coinvolti, le priorità degli interventi, i riferimenti internazionali e le altre politiche interessate. All’interno di ciascuna area sono state evidenziate le azioni da realizzare nel breve-medio periodo, con l’indicazione dell’arco temporale entro cui svilupparle e delle risorse individuate per la loro realizzazione. In questo articolo ci si concentrerà, area per area, soprattutto sulle "azioni da realizzare", riportando l’obiettivo così come esplicitato nel testo.

INGRESSO NELLA VITA E NEL MONDO DEL LAVORO

Obiettivo: Favorire un armonico inserimento nella vita e nel mondo del lavoro promuovendo la qualità della vita dell’infanzia e dell’adolescenza e l’integrità della famiglia.

Gli interventi per alleggerire la pressione fiscale, essenziali in questo primo punto, sono stati prevalentemente orientati al "contribuente individuo", e solo pochi interventi sono stati selettivi a base familiare (da segnalare, in positivo, il raddoppio delle detrazioni per i figli a carico, a partire dalle Finanziarie 2002 e 2003). Su questo aspetto ancora molto rimane da fare, per una riforma fiscale realmente a misura di famiglia (vedi richieste di "quoziente familiare" e simili). Trova spazio invece qui il "bonus bebè", 1.000 euro alla nascita di un figlio dal secondo in poi, provvedimento avviato per i nati nel 2004 e riproposto per il 2006 (segnale apprezzabile di attenzione alla natalità e ai carichi familiari connessi, ma criticato perché una tantum e – da alcuni – perché insensibile al reddito).

Niente da fare invece per l’approvazione della legge sui servizi socio-educativi (ancora in discussione in Commissione al Senato a settembre 2005), mentre particolarmente importante è stata l’azione sulla cura per la prima infanzia, e in particolare sugli asili nido, sia aziendali che promossi e gestiti dagli enti locali; su questo punto la valutazione è certamente positiva, dal punto di vista quantitativo (numero di posti) e qualitativo (promozione di iniziative da parte di associazioni, enti non profit, famiglie...).

Rispetto al superamento degli istituti per minori, l’azione del Ministero è stata abbastanza puntuale, e anche a livello locale molte Regioni ed enti locali si sono attivati; resta ancora un forte interrogativo sui dati relativi ai "minori non in famiglia" (vedi anche l’ultima area dell’Agenda sociale), nonché sulla reale promozione dell’affido, su cui il Ministero ha promosso a partire da fine 2004 una campagna specifica di sensibilizzazione della pubblica opinione. Su questo punto peraltro le responsabilità operative sono ormai pressoché totalmente demandate a livello regionale e locale.

Non c’è traccia, infine, di "Consiglio nazionale della gioventù" o organismi similari, all’interno delle policies di welfare (a meno di non considerare tali gli organismi associativi di rappresentanza studentesca che fanno capo al Ministero dell’Istruzione).

DIRITTO AI SERVIZI UNIVERSALI MEDIANTE UNA NUOVA SOLIDARIETÀ

Obiettivo: Garantire il diritto di tutti al "servizio universale" (servizi di base sociali e servizi di base in senso allargato) mediante anche lo sviluppo di reti di solidarietà formali e informali.

La promozione di una prospettiva sussidiaria ha sicuramente caratterizzato l’azione di Governo, sia rispetto alla dimensione verticale (responsabilizzazione delle Regioni e degli enti locali), sia rispetto a quella orizzontale (valorizzazione di famiglie, reti informali, associazionismo). Da segnalare a questo riguardo gli interventi della l. n. 383 di promozione dell’associazionismo sociale, così come la "Più dai-meno versi" (l. 80 del 14 maggio 2005), che consente notevoli vantaggi fiscali per le donazioni a enti no profit, e la recente disposizione "cinque per mille", in occasione della presentazione della prossima denuncia dei redditi 2005, che consente di destinare all’associazionismo una quota di tasse pari al cinque per mille del proprio reddito (senza oneri per il contribuente).

Grave invece appare la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep), che costringono Regioni e enti locali a organizzare i servizi senza una definizione condivisa e univoca a livello nazionale di quali siano i diritti essenziali alle prestazioni in ambito socio-assistenziale.

Significativo è stato infine il sostegno economico a favore delle giovani coppie sposate o in procinto di matrimonio per l’acquisizione in proprietà della casa (nella Finanziaria 2003 almeno il 10% delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali per le famiglie di nuova costruzione e per il sostegno della natalità); anche questa iniziativa ha visto azioni congiunte tra livello nazionale e regionale.

INCLUSIONE SOCIALE

Obiettivo: Attuare percorsi di inclusione sociale rivolti alle diverse fragilità sociali e alle fasce in condizione di marginalità o a maggior rischio di esclusione, promuovendo azioni per il loro reinserimento e l’attivazione di reti di ultima istanza.

In questo ambito la politica complessiva dei redditi adottata dal presente Governo è stata al centro di forti attenzioni e polemiche; certo gli interventi attuati non hanno avuto come obiettivo primario la promozione della "inclusione sociale", ma piuttosto la complessiva "rimessa in moto dei consumi", come conferma anche la mancata attuazione del "reddito di ultima istanza", pur esplicitamente previsto nell’Agenda. L’assenza di uno schema nazionale di sostegno economico di contrasto alla povertà si è poi "scaricata" sui servizi sociali locali, che intervengono in modo molto eterogeneo sulle "famiglie povere", fenomeno peraltro ancora fortemente presente nel Paese.

Rispetto all’immigrazione, il Libro bianco esplicitava solo un’azione puntuale sui corsi di lingua italiana per minori e adulti stranieri, che ha peraltro trovato adeguato spazio anche nel documento programmatico sull’immigrazione 2004-2006 (maggio-luglio 2005), tra le "politiche per l’integrazione", soprattutto attraverso protocolli di intesa con le Regioni (che hanno la responsabilità operativa degli interventi, con co-finanziamenti).

Per quel che riguarda infine l’integrazione dei soggetti deboli attraverso l’inserimento lavorativo, non si può parlare di rilevanti responsabilità a livello nazionale, data la forte prevalenza di titolarità operative del livello regionale, che generano peraltro diverse capacità di sfruttamento delle opportunità presenti (cfr. la capacità di uso e valorizzazione del Fondo sociale europeo nelle varie Regioni).

AUTONOMIA PSICOFISICA

Obiettivo: Garantire l’accesso al lavoro e all’assistenza per tutti quei soggetti che presentano gravi limitazioni alla loro autonomia fisica e psichica.

Non è stato varato il Piano azionale per la non autosufficienza, mentre i livelli regionali hanno necessariamente agito su tale settore con vari strumenti di programmazione e finanziamento.

Rispetto alla disabilità, manca sia la formalizzazione di un programma straordinario di intervento, riferibile peraltro al fatto che il Libro bianco è stato pubblicato nel 2003, Anno europeo per le persone disabili, sia la realizzazione del "testo unico" sulla disabilità (punti entrambi previsti nel testo); sarebbe d’altra parte ingeneroso sostenere che la disabilità non sia stata oggetto di attenzione da parte del Governo (cfr. la legge sull’amministratore di sostegno, approvata a fine 2004 dopo un lungo iter, e la legge n. 67/2006, "Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni"). Tuttavia non è stato conseguito l’obiettivo di fornire "strumenti quadro" nazionali di sistema, entro cui Regioni, enti locali e altri attori profit e no profit potessero agire più efficacemente.

LA COESIONE SOCIALE DELLE COMUNITÀ

Obiettivo: Promuovere la coesione sociale degli individui e delle famiglie mediante la costituzione di reti capaci, da un lato, di attivare la solidarietà intergenerazionale, e, dall’altro, di favorire l’inclusione di soggetti e gruppi a rischio di esclusione.

Molto rilevante e positiva è stata l’azione dell’Osservatorio nazionale delle famiglie (cfr. anche il sito internet www.osservatorionazionalefamiglie.org), con la realizzazione di percorsi di ricerca, pubblicazioni ed eventi realizzati in varie parti del Paese.

Appare invece ancora lontana la prevista rivisitazione delle norme sul volontariato con un nuovo impianto normativo, anche se non va sottovalutata l’importanza dell’ampio dibattito preparatorio promosso a livello nazionale e locale proprio dal Ministero con tutte le componenti del volontariato e del terzo settore.

Risultato certamente importante è invece l’approvazione della legge sull’impresa sociale (l. 13 giugno 2005, n. 118), anch’essa a valle di un lungo e complesso dibattito parlamentare e con la società civile.

Significativo – e sicuramente innovativo – infine l’impegno del Ministero sul tema della Responsabilità sociale d’impresa (Csr), come è facile riscontrare anche sul sito del Ministero (www.welfare.gov.it), che ha coinvolto imprese e organizzazioni di categoria del mondo profit in una riflessione di grande portata per il futuro del sistema di welfare italiano.

MISURE DI CARATTERE ORIZZONTALE

Obiettivo: Garantire la messa a punto di una serie di strumenti atti a favorire l’esecuzione delle misure di cui ai punti precedenti e la loro verifica.

L’obiettivo si presenta come trasversale alle altre aree di azione, ed è quello che meno riguarda direttamente i cittadini; esso è però essenziale per il funzionamento dei servizi, nonché per la capacità stessa di verificare l’efficacia e l’efficienza dei servizi rispetto agli obiettivi (e dello stesso Libro bianco).

In questo ambito i risultati sono molto insoddisfacenti: si riscontrano infatti numerose applicazioni a livello regionale e locale (cfr. anche gli Osservatori provinciali sulle politiche sociali, ai sensi della l. n. 328/2000), ma manca ancora un framework unitario a livello nazionale, che consenta una descrizione omogenea di servizi e bisogni tra i diversi contesti territoriali (cfr. anche il nodo dell’anagrafe nazionale dei minori, in riferimento alla prima area dell’Agenda sociale). Anche il grado di attuazione della prevista interfaccia con sistemi statistici sovranazionali (Eurostat, altri sistemi nazionali) è assolutamente insufficiente.

Molto è ancora da realizzare

Pur nella approssimazione di questa breve analisi, ci sembra possibile sviluppare una breve valutazione complessiva sul grado di attuazione del Libro bianco, dopo un triennio di attività; il quadro è inevitabilmente non univocamente definito, ma sembra di poter concludere che il confronto tra obiettivi operativi conseguiti e azioni non realizzate penda in modo significativo su queste ultime; in altre parole, l’attuale Governo consegna al prossimo molte azioni ancora da realizzare, tra quelle definite «da realizzare a breve e a medio termine».

Difficile pesare, in termini qualitativi, il valore delle azioni realizzate rispetto a quelle da realizzare; è certo per esempio che l’approvazione della legge sull’impresa sociale, oppure l’intervento sul "cinque per mille" siano risultati rilevanti, capaci di innescare processi virtuosi di cittadinanza attiva e di reale sussidiarietà, migliorando quindi l’assetto complessivo del welfare nazionale; d’altra parte, la mancata fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni, così come il mancato avvio di qualsiasi schema (anche sperimentale) di reddito di ultima istanza (per limitarci solo a due aspetti) o la non definizione di un quadro normativo e progettuale unitario sulla disabilità costituiscono "carenze di sistema" difficilmente giustificabili in una valutazione finale.

Certo occorrerebbe anche tenere conto di alcune costrizioni, che hanno sicuramente reso molto difficile l’azione di Governo: in primo luogo la indiscutibile pressione per una diminuzione delle risorse disponibili, imputabile a vincoli complessivi di Governo, più che a volontà specifiche del Ministero titolare delle azioni di welfare; in secondo luogo la crescente tensione tra livello nazionale e regionale, nel periodo di prima applicazione sia della l. n. 328/2000, di riforma complessiva dei servizi sociali, sia del processo di decentramento di responsabilità connesso alla riforma del capitolo V della Costituzione, che ha spesso bloccato, per iniziativa regionale, progetti sperimentali innovativi del Ministero (per esempio, quelli sulla disabilità adulta, cioè i progetti sul "dopo di noi", promossi dal Ministero e mai realizzati per il veto delle Regioni, così come sui nidi aziendali).

Un quadro, quindi, con qualche luce, a volte anche molto brillante, e molte ombre, qualcuna veramente scura, su questi anni di attività, che lascia anche al prossimo Governo un complesso compito di riprogettazione del sistema di welfare; ci sembra peraltro che su due aspetti generali occorrerà particolare vigilanza, qualunque sia il prossimo ministro in carica: da un lato occorrerà spendersi perché il peso specifico delle politiche di welfare aumenti, perché la spesa sociale sia considerata sempre meno come costo assistenziale e sempre più come investimento preventivo sul capitale sociale; dall’altro, in sintonia con la prima parte del Libro bianco qui analizzato, di fatto dimenticata, occorrerà attuare una reale riconversione "a misura di famiglia" delle politiche sociali nel loro complesso, nonché l’attivazione di politiche e misure specificamente familiari (in primis quelle fiscali), capaci di "fare la differenza", in termini anche quantitativamente significativi, a favore delle famiglie.

Francesco Belletti








 

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